時間：2025-05-19 17:46:15
來源：城市化網 作者：蔡義鴻
【導語】?十二年前預言“土地改革是新型城鎮化突破口”的蔡義鴻先生，或許未能完全預見今日城鄉土地市場的復雜圖景——當全國集體經營性建設用地入市規模突破2.3億畝，卻仍有43%的農民表示“流轉收益未達預期”；當城鄉建設用地交易平臺覆蓋率超90%，但征地補償糾紛仍占行政訴訟總量的28.7%。這場始于宅基地流轉權放開的改革，既釋放了制度紅利，也暴露出轉型期的深層矛盾。
?一、制度突破：從理論構想走向實踐驗證?
●?土地要素市場化成效顯著?
據自然資源部監測，2024年全國33個集體經營性建設用地入市交易額為7854億元，結合非試點區域估算交易額約4146億元，共計達1.2萬億元，較2013年增長17倍。?浙江德清“同權同價”交易模式?下，宅基地抵押貸款余額突破800億元；?廣東珠海斗門區“多戶聯建”模式?通過集約用地建設村民公寓，首創“資格權跨村流轉+分紅質押”機制，試點期間發放抵押貸款1.2億元，解決福安村40年未分配宅基地的歷史難題。
●?農業現代化進程加速?
2024年底，全國家庭農場數量突破400萬家，較2013年增長超3.5倍；農業機械化率超過75%，較改革之初提升32個百分點。?浙江寧波“三生空間重構”工程?整合碎片化土地建成天福萬畝方高標準農田，畝均糧食增產100斤，配套“數字田長”系統實現耕地非糧化實時監測。?上海金山“農業標準地”創新?吸引12家現代農業企業入駐，土地利用率提升37%。
●?農民財產性收入結構優化?
土地流轉收益占農民總收入比重從2013年的3.2%提升至2024年的11.7%。?湖北天門“安居興業”雙向改革?以購房獎補政策吸引4.68萬返鄉人口進城，帶動商住用地收益21.3億元，同步培育紡織服裝產業集群。
?二、現實困境：改革深水區的結構性矛盾
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●?土地財政依賴未根本改變?
2024年土地出讓金仍占地方政府稅收的29.3%（2013年為37.8%）。?青島嶗山“五方聯動”危房改造?雖實現群眾滿意度100%，但項目資金自平衡率不足40%，依賴財政補貼問題突出。
●?權益保障機制存在缺陷?
32%的流轉合同存在“霸王條款”，農民議價能力低于企業25%。?山東“區塊鏈合同監管平臺”?雖將土地糾紛案件壓降41%，但宅基地退出補償標準地區差異最高達8.7倍。
●?耕地保護與開發矛盾加劇?
2024年耕地“非糧化”面積較2013年增加23%，與原文“總量控制”設想形成反差。?湖南瀏陽“非糧化整治”行動?通過客土改造1700畝耕地開發富硒稻米，土地溢價率58%，卻暴露“重短期收益、輕長期保護”傾向。
?三、路徑修正：邁向更精細化的制度設計?
●?確權登記數字化?
區塊鏈技術覆蓋73%縣市產權系統，?重慶江津“虛擬耕地開發權交易”?累計帶動實體投資23億元，但需警惕“數字化確權泡沫化”風險。
●?收益分配透明化?
廣東試點“流轉收益集體提留+農戶分紅”機制，?江蘇昆山“工業上樓”模式?畝均產值增長4.2倍，但需解決土地增值收益向農民傾斜不足問題。
●?風險防控長效化?
?陜西“流轉風險預警系統”?避免3.2億元潛在損失，預警準確率76%，但配套法律救濟渠道仍需完善。
?【致原文作者】?
蔡公鈞鑒：
十二年前您構想的“土地流轉沖破二元體制”愿景已部分實現，但改革進程中的階層分化、區域失衡等問題仍需警醒。?湖北天門“安居興業”改革?證明人口集聚可激活產業動能，而?珠海斗門宅基地聯建?案例揭示農民財產權落地仍需制度托底。當下“新二元結構”——數字農民與傳統農民收入差距達4.3倍，提示我們：當土地從生產資料變為資本標的時，既要借助市場化釋放活力，更需通過法治化守住公平底線。您文中強調的“嚴謹制度設計”，在數字時代更顯其前瞻價值。
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【原文】土地改革是新型城鎮化的突破口
刊發于《城市化》雜志2013年第4期
30年前，農村“包產到戶”成為中國改革開放的突破口。未來30年，中國經濟發展是否到了倒逼土地制度改革的時候？土地改革是否成為新型城鎮化的突破口？
4月3日，李克強總理主持本屆政府履新的國務院常務工作會議，全面部署現代農業綜合配套改革試驗，其中明確提出了要“深化土地管理制度改革”。這是中國政府在推進新型城鎮化進程中釋放出來最為明確的土地改革信號。
中央媒體在相關報道中說，“深化土地管理制度改革”將“實行支持現代農業發展的差別化用地管理政策。規范推進集體經營性建設用地流轉，逐步建立統一的城鄉建設用地市場。嚴格農村集體土地征收管理，完善節約集約用地管理制度，創新耕地保護機制。改善農村宅基地有序退出機制。”
有專家學者解讀認為，“建設性用地流轉”就是農村宅基地的使用權將被允許“轉讓”；“統一的城鄉建設用地市場”就是十八億畝紅線不是簡單地不改變的農田耕種面積，而是全國范圍內的總量控制；“創新耕地保護機制”就是農村宅基地可通過市場化方式轉換為城市周邊的建設用地。可見，困擾我國經濟社會改革的瓶頸將從此得以突破，以土地改革為背景的中國新型城鎮化將釋放出強勁的、可持續的經濟發展新動力。
通過對我國一些土地改革試點地區總結的經驗，我們不難看出，農村建設用地（包括宅基地）的可流轉，將破解農民增收瓶頸，真正盤活農民的“財產”——土地；將破解城鎮化的土地瓶頸，真正滿足城鎮建設用地的需求增長，使調控房價成為可能；將推進農業集約化、機械化和現代化進程，實現大規模整合土地和優化耕地；將使整體土地資源通過市場化改革得到優化配置；還將為“培育壯大股份合作社、專業合作社、龍頭企業、家庭農場、專業大戶等新型生產經營主體，發展多種形式的適度規模經營，引導和規范龍頭企業與農民股份合作社建立緊密型利益聯結機制”創造基本條件。
可見，背負重大歷史使命的農村建設用地可流轉，在制度設計上一定要非常嚴謹。專家學者建議，要做好農村建設性用地合理轉化比例的認定；分散建設用地需要集合轉讓；轉讓須通過政府批準的平臺；流轉價格必須通過拍賣；拍得者獲得城市用地同樣規模的使用招標權利；明確土地流轉權轉讓為一次性，以避免炒作和放大土地使用權規模等等。
誠然，農村建設用地可流轉不可能是推進新型城鎮化的萬能藥方，但只有真正地讓農民固化的財富——“土地”流轉起來，才能沖破城鄉二元體制的禁錮，才能讓農民共享改革成果成為可能。
（作者蔡義鴻系城市化網創始人、中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任兼秘書長）
