什么是城中村改造
城中村改造是指根據地區社會經濟發展計劃和城市總體規劃，按照城市化要求，對城中村進行綜合改造的行為。
改造背景
城中村改造是提升城市化質量的必然［1］
我國經濟已經進入轉型發展、更高質量發展的新時代，城市化進程也進入中期階段。在城市化推進過程中，更加重視城市化質量、提高城市化質量決策權重是必然的選擇，但倡導城市化由速度向質量轉型的依據不充分。因為兩者并非非此即彼，而是相輔相成的關系。城市化本質上是一個自然的歷史過程。我國城市化歷史任務還遠未完成，人為地降低城市化速度，以換取城市化質量有違城市化客觀規律。
城中村現象是我國城市化質量不高的重要表現之一。城中村改造與舊城舊區舊廠改造、危舊房棚戶區改造、城市基礎設施體系完善與升級、城市歷史文脈保護和挖掘、城市生態環境整治等等一起構成城市更新的主要內容，是提升城市現代化水平、建設宜居宜業城市的必由之路。
城中村是傳統農村社區自發發展、自我發展的產物，沒有及時納入城市現代化統一規劃建設的軌道。這種發展模式雖然減輕了彼時的公共財政壓力，降低了外來人口的城市生活成本，但也造就了城中村現代公共基礎設施的嚴重缺失，集環境的臟、亂、差于一體，成為城市公共安全的重大隱患。與城市居民日益增長的美好生活需求背道而馳。
城中村繼續傳統的農村社區體制，形成了依附于土地權益、擁有相對獨立利益、排他性的城市特殊群體。城中村封閉性的固化，既與原住民家庭結構的快速變化不相適應，亦與大量外來人口進入，城市社會結構快速變化的趨勢相悖。城中村成為城市現代化治理的邊緣地帶，增加了城市社會治理難度和風險。這里不講城中村的黃賭毒，不是否認城中村存在黃賭毒，而是因為城中村并不是黃賭毒產生的根源，城中村改造也不能根治黃賭毒。
歷史的欠帳早晚要還的。城中村改造是城市整體質量的提升，是城中村發展歷史的一次轉機，更可能是城中村歷史的終結。
城中村改造的主要類型
1、政府主導型
該種模式主要指地方政府作為城中村改造活動的主體和責任人，全面負責城中村改造政策、城中村改造方案、村民住宅拆遷補償方案、村民安置方案與村民安置過渡方案的制定和 具體實施，包攬與城中村改造有關的所有工作的一種改造模式。例如杭州的撤村建居模式即 屬于這種類型。自 2001 年以來，杭州各區成立了農轉居多層公寓建設管理中心，負責農轉 居及城中村改造工作。杭州市絕大多數農轉居項目由政府負責實施，統一規劃、統一操作， 其中籌資、拆遷、安置、建設、管理全部由政府負責。
2、村集體主導型
該模式主要是以村集體為操作主體，以集體經濟為基礎，自行組織實施非市場化的改造。此種模式中，城中村村民通過民主協商、集體討論的形式決定有關本村改造的所有方案，并通過自籌資金、自行補償、自我安置的原則完成自我改造任務。
3、開發商主導型
該模式指通過市場機制引入有實力的房地產開發企業，借助其雄厚的資金、技術實力和 建設經驗，由開發商主導，與村集體或當地政府合作完成城中村改造項目的改造模式。例如 珠海在三舊改造中即主要選擇了開發商主導的模式。
城中村改造模式[2]
隨著城市化的發展，城中村的改造也成為學術界研究的焦點。目前，國內已經有很多關于城中村改造模式的研究。從成熟做法看，珠海模式、廣州模式、深圳模式和北京模式等值得總結推廣。
1、珠海模式
珠海城中村改造最主要的問題有如下兩個：
一是村民收入來源被切斷。因這里相當多村民的經濟來源主要來自村里的分紅以及出租房屋的租金。所以村民擔心，在舊村改造的這段時間他們將失去這兩大經濟來源。
二是讓村民滿意的同時，如何又能讓開發商有開發動力。
在解決第一個問題上，珠海市政府盡量照顧被拆遷舊村居民方方面面的利益。舊村居民所有合法房屋按建成年份以1：1至1：1.2的面積比例進行補償。舊村居民的原宅基地證換發房地產權證，成為商品房，直接進人市場進行交易，資產升值；拆遷期間舊村居民的安置費由開發商進行補償；原村集體在舊村改造范圍內的留用地、工業用地允許免交有關費用納入統一規劃、改造，土地升值的收益由村集體、舊村居民和開發商共同享有。在實際操作中，珠海政府還對合法產權按上述比例補償的同時，對違建部分也采取了力度較大的補償措施，因此拆遷受到了村民的歡迎。
而在第二個問題的處理上，珠海市政府巧用市場之手，以較高的預期利潤，吸引了開發商參與，政府不花一分錢就對舊村進行了改造。珠海市對房地產開發商的優惠政策是“拆一免二或免三”，即根據舊村的區位及拆遷量，開發商每拆1平方米的房屋建筑面積，可免交2至3平方米建筑面積的地價，并減免相應的消防費等。開發商的開發總量中，1/3用于舊村回遷，另外2/3作商品房經營。對區位較差、拆遷量大的，還允許開發商采取適當提高容積率，增加部分商業性質的建筑面積等辦法提高經營收益。
2、廣州模式
到2011年底，廣州有220多個村落，其中有138個村被列為“城中村”。這138個城中村經濟相對比較發達，土地價值較高，人口也很集中。針對這些城中村，政府主要從管理的角度人手改造，即把村落變社區，以村民為主體推動。
目前，廣州市所實行的這種村民自主決策實施城中村改造的模式優點很多，不但可以避免傳統的政府征地拆遷模式下，政府計劃與村民意愿之間的不協調，而且村民自主決策下的改造補償方案事先能取得絕大多數村民的支持，實施起來也會更加順利。
廣州的城中村改造中的資金由政府支持，村民共籌，有效解決了資金難題，而且管理體制上的城市化較為徹底。不足之處是改造周期長，城市景觀改造滯后，村民自行改造難以和城市總體規劃協調。
3、武漢模式
武漢“城中村”改造最大特點在于土地出讓實行徹底的市場化道路，全部土地以項目捆綁、掛牌底價方式出讓。按照“城中村”綜合改造政策規定，開發用地與還建用地捆綁成項目后，采取公開供地，其掛牌底價為安置房建設成本和本宗地價之和的1．15倍。其中多出的15％，一方面是讓有開發資質的村集體經濟組織，在爭取自行改造的競爭中處于有利地位，有效保護村集體經濟的利益和落實改造資金，另一方面是給前期進入的開發商以適當補償。即使先期進入的開發商在土地掛牌后最終沒能拍到這個地塊，也可以獲得15％的補償，同時村集體仍可獲得建安置房的建設資金以及村集體土地的補償金。
在基礎設施配套資金方面，土地出讓金、增值收益的60％劃轉給“城中村”所在的區財政專戶儲存，專用于“城中村”綜合改造中的基礎設施建設，例如道路、排水、綠化、供水、燃氣、供電、電信、郵政等；40％由市政府統籌用于“城中村”市政基礎設施配套建設，真正實現“專款專用”。
按照武漢市“城中村”改造辦法，村民身份變為市民之后，將全部進入社保范疇。政策規定，允許村民上溯l0年補繳養老金。按以村民平均年齡55歲，武漢市民平均壽命76歲計算，村民只需再交5年保費，政府就將承擔他今后20年的生活保障。此外，武漢市還規定， “城中村”村民轉居民后，在兩年內還享受農村計劃生育二胎政策。
政府的這種綜合的逐級讓利協調使城中村改造頗為順暢。
另外，北京、深圳由于城市規模較大，故改造模式較復雜。總之，城市越大，城中村越多，城中村改造就越復雜。
城中村改造中存在的問題[3]
一、從農民角度出發，主要體現在以下幾個方面。
1、存在潛意識的抵觸情緒。失地農民受到舊的思想認識和生活習俗的影響，對城中村改造存在一種潛意識的抵觸情緒。在他們看來．雖然城市生活令他們向往，但是更多的擔心是來自失去賴以為生的土地后的生活問題。大多數村民受教育程度低，缺乏勞動技能。導致在勞動力就業市場上缺乏競爭力，生活沒了著落。同時，對將來成為市民是否能享受到養老保險、醫療保險、失業保險等一系列社會福利問題都存有疑慮，哆重的心理壓力影響了農民對城中村改造的積極性。
2、部分被拆遷的農民對補償標準不認同。城中村的改造，影響最大的就是農民的利益。將原來舊的農村景觀變成新的城市景觀，要拆掉農民的房子，征用農民的土地，房屋拆遷和土地補償標準的制定就成了關系“城中村”改造能否順利進行的關鍵性問題。由于拆遷周期長、跨度大，導致各區塊補償標準執行不一，有時差異較大，甚至各村、各項目、各實施主體補償都不一致。當拆遷補償低于村民的預期時，就認為補償標準太低，不配合拆遷改造工作，拒絕拆遷。更有甚者認為多鬧多得、不鬧少得，對補償款漫天要價，糾集部分人群集體上訪、越級上訪，以暴力阻撓拆遷改造工作的正常進行。
3、投機主義乘風，增加改造工作難度。隨著城市化進程的進一步加快，新增建設項目陸續開工以及大量的務工人員的涌入，土地價值迅速提升。村集體組織和村民受利益的驅動，私搭亂建、違章建筑屢禁不止。當聞聽某一地區劃入拆遷改造范圍，這一區域的一些投機主義者趁機加建、搶建，各類地面附著物隨之密集出現，導致拆遷成本驟增。在拆遷中普遍存在“拆不動”和“拆不起”的現象，加大了城中村改造工作的難度。
二、從政府角度出發，主要體現在以下幾個方面。
1、拆遷工作人員對改造工作認識不夠充分。城中村改造是個復雜的系統工程，涉及到居住、就業、環境、市政等方方面面。隨著工作難度的不斷加大，參與拆遷工作的一些單位和干部職工的思想波動起伏較大，主要表現在：一是對拆遷工作中可能遇到的困難和問題估計不足、準備不足，在思想上沒有引起足夠的重視，對于工作中的突發事件沒能采取有效的應對措施；二是遇到群體性上訪時，在反復做工作無果的情況下，部分干部和工作人員產生畏難思想，始終以維護社會穩定或拆遷群眾情緒不穩定為借口拖延工作；三是對拆遷改造前期宣傳引導工作不到位，沒有營造出和諧拆遷的工作氛圍。
2、土地利用率低，土地資源浪費嚴重。由于我國實行土地的二元所有制結構，城中村的土地歸集體所有。在拆遷改造過程中，政府可以征用作為農民生產資料的農用地，但難以征用作為生活資料的宅基地，開發商也就無法介入城中村的整體性改造開發。而只能留給農民分散地進行粗放式開發。隨著改造工程的不斷深入，城中村建設用地的無序和凌亂開發使得拆遷改造工作陷入難境。形不成開發的規模效應，破壞了土地利用的整體性，造成城市土地資源的嚴重浪費，使得管理長期處于混亂狀態，在很大程度上破壞了城市的整體形象。
3、規劃周期長，改造資金籌措困難。由于城中村改造工程量巨大、工期長，需要動輒上千萬甚至上億的改造資金。遇到成片土地的開發往往會涉及到多個城中村的拆遷改造，由于每個村實際情況的差異，使得規劃、改造的周期往往超過預期，拆遷改造工程進展緩慢。盡管，城中村集體經濟實力相對較強，但投資能力畢竟有限。政府不可能大規模的直接投資，一般只能在公共基礎設施配套建設上給予適當的支持。開發商的介入雖然是條較好的融資渠道，但是開發商會更多地考慮投入和收益的比例問題。資金如何籌措關系到改造工作能否順利進行。
4、經濟利益分配問題影響改造工程進度。城中村改造不是一個簡單地拆除、重建的問題，參與的主體包括政府、開發商和村民。各主體利益傾向不一致，參與改造的意愿表達能力也不同。因此，改造城中村的過程注定就是一個復雜的、多方利益博弈的過程。通過對城中村的改造，可以為政府贏得良好的投資環境，樹立良好的城市形象，提升城市品位；可以為村民贏得良好的居住環境和現代文明生活；可以讓開發商從中獲取可觀的收益。但是由于三者主體地位的不平等，使得各方在利益分配上不對等，追逐利益的最大化造成三者之間存在利益的博弈，在很大程度上影響了城中村的改造建設。
推進城中村改造的建議［1］
1、力戒土地增值收益向拆遷戶過度傾斜。城中村改造是城中村高價土地變現，土地價格水平取決于其在城市的區位。城中村土地高價是社會大規模投資凝聚的結果，與城中村原住民的努力沒有直接關系。城市土地國有，土地的高溢價歸社會（地方財政）所有合理合法。城中村改造土地升值過度向拆遷戶傾斜造成征地拆遷群體暴富，是新的社會不公，也將誘發一系列社會問題，不是正能量。過高的征地拆遷補償將提升城中村改造成本，最終將轉嫁為高房價和高房租，推動城市居住成本上漲。
2、讀懂居民房屋產權保護。房屋附著于土地之上，兩者不可分離。與其他城市更新項目一樣，城中村改造必然關涉現有房屋動遷。城中村改造不是對居民房屋產權的侵犯，更不是對居民房屋產權的剝奪，而是居民房屋產權的空間置換。對大多數城中村原住居民來說，城中村改造是土地價值變觀、改善居住條件的契機，真正反對房屋拆遷的是少數。“釘子戶”更多的是由于過高的補償預期不能如愿所致。
3、不被“與民爭利”之說所束縛。 “不要與民爭利” 之說風行數年不衰。城中村改造“不要與民爭利”的主體若是指城中村改造項目的投資運營商，應通過雙方博弈來解決。逐利是資本的本性，沒有合理的投資回報，就沒有資本的進入和合作共贏。若主體是指地方政府，則隱喻地方政府擁有與人民根本利益相對立的獨立利益，無疑是對地方政府合法性的否定。土地財政可能產生腐敗，但土地財政不等于土地腐敗。土地財政是社會再分配的工具，是改進、完善、用好的問題，而不是簡單的擺脫問題。
4、貨幣安置利大于弊。城中村改造有貨幣安置的政策安排，但近期又有限制、退出之議。貨幣安置擴大了安置戶選擇空間，提高了安置戶福利，亦有利于提升安置工作效率，加快所在城市房地產去庫存，推動城中村改造進程。把一些城市房價快速上漲歸結于貨幣安置政策，或者是因果分析錯位，或者是利弊權衡的失當。
5、警惕集體留成比例過高的風險。城中村改造土地收益集體留成比例越高，集體經濟越強大，社區獨立的經濟利益關系越緊密，排他性越強，與城市快速變化的社會結構對立越大，也越難以與城市整體發展融為一體。城中村集體經濟實力越強，集體財產面臨的市場風險越大，集體內部成員利益分割的矛盾越尖銳，對村干部經營水平和道德水平要求越高。這也是主張變農村土地集體所有為城鄉一體的土地共（國）有制的依據，也是對集體土地入市、同權同價持保留態度的原因。
城中村改造的意義[3]
一、城中村改造有利于推進城市化進程，提升城市品位和競爭力
城市化水平代表了一個國家和地區的綜合實力，是社會進步的重要標志。現代化城市要求物質文明和精神文明高度發達、城市功能齊全、環境優美。但是，城中村雜亂無章的建筑，臟、亂、差的生活環境，在很大程度上影響了城市的形象，拉低了城市的品位，影響了城市城區整體功能的發揮。通過對城中村的改造可以做到：一是不斷拓展城市空間、日趨完善城市功能，有效提升城市品位，共建共享城市現代文明成果；二是加強城市管理，改變城中村的現狀，促進城市形象的改善；三是進一步發揮城市的輻射帶動作用，促進城鄉共同繁榮發展，推動經濟社會又好又快的發展。
二、城中村改造有利于提高人民群眾的生活質量
由于歷史原因，絕大多數城中村的配套設施不全，使得城中村在消防、抗震、排水、垃圾處理等方面存在著極大的安全隱患，嚴重危及村民的生命財產安全。村民雖然生活在城市，但其生活環境和生活質量不可與城市居民同日而語。通過對城中村的改造，使得城中村與城市實行無縫對接，將社區建設納入城市建設的統一規劃和管理，改造提升基礎設施，采取有力的措施綜合整治周邊環境，從而提高社區居民的生活質量，改善人民群眾的生活環境。
三、城中村改造有利于拉動經濟增長，提高土地的集約利用
城中村改造對于有效帶動城市基礎設施和房地產業的發展，擴大投資需求，尤其是吸引社會資本參與城市建設，對于擴大內需。增加對住宅、耐用消費品和服務業的需求，拉動相關產業發展等都具有十分重要的意義。與此同時，通過城中村改造能夠集約、節約利用土地，盤活土地使用效益，拓寬經濟發展空間，帶來城市環境的優化升級，從而推動城市經濟健康有序地發展。
參考文獻：
1、牛鳳瑞.城中村改造幾點分析與建議
2、侯景新,任霞.城中村改造的原理及模式研究
3、紀瑤.淺議“城中村"改造中存在的問題及對策
