近日，自然資源部辦公廳印發《關于鄉村地區“通則式”規劃技術管理規定編制要求的通知》（以下簡稱《通知》），作為扎實推進鄉村全面振興，促進城鄉融合發展的重要改革措施，該《通知》為地方因地制宜推進鄉村地區規劃管理提供了指引。同時，自然資源部國土空間規劃局負責人針對《通知》內容以及地方關心的幾個問題進行了回應。
一、自然資源部辦公廳《關于鄉村地區“通則式”規劃技術管理規定編制要求的通知》
自然資辦發〔2025〕13號
各省、自治區、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局：
為貫徹落實《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革扎實推進鄉村全面振興的意見》，合理確定村莊建設重點和優先序，指導地方逐步實現鄉村地區規劃管理全覆蓋，現就鄉村地區“通則式”規劃技術管理規定（以下簡稱“通則式”管理規定）編制要求通知如下。
(一)適用范圍
“通則式”管理規定一般以縣為單元，由縣級自然資源主管部門組織制訂，有條件地區也可以鄉鎮為單元，由鄉鎮人民政府組織制訂；縣鄉級國土空間規劃未批復的，納入相應層級統一審批，已批復的可單獨報縣級人民政府審批。經評估無需編制村莊規劃的村莊適用“通則式”管理規定。
(二)主要內容
落實底線管控要求。傳導落實上位國土空間規劃和相關法律法規等文件明確涉及規劃范圍的底線管控要求，包括耕地和永久基本農田、生態保護紅線，歷史文化保護紅線、災害風險防控線等其他控制線，以及重大規劃項目建設控制范圍等。將土地管理法等法律法規、農村亂占耕地建房“八不準”等政策規定明確的限制和禁止行為納入負面清單管控。
明確規劃管理要求。明確村莊建設邊界。明確村民居住建筑、公共服務設施和基礎設施及鄉村產業用地（如擬入市的集體經營性建設用地等）、其他用地（如礦業用地、設施農業用地等）的選址范圍和建設要求，或提出通用的約束條件和選址指引等。結合地方特色提出村莊環境整體管控要求。可結合實際預留一定用地規模不劃定村莊建設邊界，作為“留白”機動指標，制定指標使用正面清單，供有特殊選址要求的鄉村公共服務設施（如農村公益性公墓等）、基礎設施（如垃圾轉運處理設施、廁所糞污集中處理相關設施等）及確需零星分散的村民居住等建設申請使用。
加強工作銜接。加強縣域統籌，強化與全域土地綜合整治等工作銜接融合。成果中有關管控引導要求以單獨附加圖層形式納入國土空間規劃數據庫。
(三)實施監督
“通則式”管理規定批準后，縣級自然資源主管部門要主動向各村莊提供“一圖一表”，明確表達底線管控和引導要求，并商村民自治組織將規劃管理內容納入“村規民約”主動公告。
省級自然資源主管部門可結合實際細化相關要求，加強重要控制線管控，適時組織實施評估。工作中需及時解決問題、總結經驗，主動開展技術指導、業務培訓，避免增加基層負擔。重要事項及時報部。
自然資源部辦公廳
2025年4月10日
二、政策解讀：不是所有的村莊都需要單獨編制村莊規劃！自然資源部國土空間規劃局負責人解讀鄉村地區規劃管理新政
問：出臺《通知》的背景和意義是什么？
隨著國土空間規劃體系的逐步完善，村莊規劃已成為鄉村治理的重要抓手。然而實踐中發現，我國村莊類型多樣、地區特征差異顯著，發展階段不一，不是所有的村莊都需要單獨編制村莊規劃，部分村莊因未來一段時間的建設需求單一、規模不大，單獨編制村莊規劃成本較高，但沒有規劃，必要的公共設施建設、村民建房又缺乏規劃依據。同時，近年來個別地方的村莊規劃編制工作中甚至出現“大干快上”、照搬照抄、“一刀切”等傾向。
自然資源部一直堅持合理科學、因地制宜、精準施策的理念，指導地方分類有序推進村莊規劃編制，推進有需求、有條件的村莊編制村莊規劃，不下達完成指標和完成時限，不盲目追求村莊規劃編制“全覆蓋”，不要求編制工作進度“齊步走”和成果深度“一刀切”，明確對沒有需求、不具備條件的村莊可暫不編制規劃。
2024年中央一號文件《關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》首次在中央層面提出“通則式”管理規定；2025年中央一號文件《關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》進一步強調對不需要編制村莊規劃的，可在縣鄉國土空間規劃中管控引導或出臺“通則式”管理規定。兩個中央文件均明確“通則式”管理規定是鄉村地區國土空間規劃管理的重要方式。
《通知》的出臺，是貫徹落實國家關于村莊規劃要求的務實之舉，重點突出實事求是、靈活管用。通過“通則式”管理規定填補規劃管理空檔，給基層減負松綁、提高實效，讓干部好操作、村民看得懂，對進一步指導地方做好鄉村地區的規劃管理工作從“一刀切”向分類施策轉變，更好引領宜居宜業和美鄉村建設、推進鄉村全面振興具有重大意義。
問：能否簡要介紹下《通知》與以往印發的村莊規劃有關文件相比，有哪些新意？
自然資源部自機構改革組建以來陸續印發《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）、《關于進一步做好村莊規劃工作的意見》（自然資辦發〔2020〕57號）和《關于學習運用“千萬工程”經驗提高村莊規劃編制質量和實效的通知》（自然資發〔2024〕1號）等文件，均要求分類有序推進村莊規劃編制。《通知》是繼上述文件之后，對鄉村地區規劃管理機制的又一次深化與創新。主要體現在以下三方面。
一是適用范圍擴大，賦予基層更大自主權。2019年35號文件提出“暫時沒有條件編制村莊規劃的，應在縣、鄉鎮國土空間規劃中明確村莊國土空間用途管制規則和建設管控要求”；2020年57號文件指出“不單獨編制村莊規劃的，可以依據縣、鄉鎮級國土空間規劃的相關要求，進行用地審批和核發鄉村建設規劃許可證”；2024年1號文件明確“分類有序推進村莊規劃編制……其它村莊可制定‘通則式’規劃管理規定”。《通知》進一步擴大適用范圍，首次提出縣鄉級國土空間規劃未對鄉村地區明確規劃管理要求的，或現行村莊規劃經評估無法滿足當前規劃管理需要的，可單獨編制“通則式”管理規定，避免村莊規劃管理出現空檔。
二是管控手段升級，正負面清單雙重管理。一方面新增負面清單管控機制，將土地管理法等法律法規、農村亂占耕地建房“八不準”、禁止商品住宅開發等政策規定明確的限制和禁止行為納入負面清單。另一方面制定指標使用正面清單，在不突破縣域規模的前提下，可結合實際統籌預留一定用地規模不劃定村莊建設邊界，作為“留白”機動指標，按照清單提供給有特殊選址要求的農村公益性公墓等鄉村公共服務設施，垃圾轉運處理設施、廁所糞污集中處理相關設施等基礎設施及確需零星分散的村民居住等建設申請使用，通過增強規劃彈性，提高規劃適應性。
三是強化數字化管理，納入“一張圖”數據庫。明確“通則式”管理規定有關管控引導要求，以單獨附加圖層形式納入國土空間規劃數據庫，而不必單獨建設村莊規劃數據庫，符合當前村莊規劃管理的實際，既推動“一張圖”建設，實現規劃編制、審批、實施、監督的全鏈條高質量管理，提升治理效能，又在制度上減輕了基層管理的實際負擔。
問：“通則式”管理規定的適用范圍和制定原則是什么？有哪些考慮？主要內容是什么？
“通則式”管理規定適用范圍主要有以下三種情形：一是縣鄉級國土空間規劃未明確鄉村地區規劃管理要求的，二是現行村莊規劃經評估已無法滿足當前管理需要的，三是經評估無需單獨編制村莊規劃的鄉村地區，均可編制“通則式”管理規定。制定原則一般以縣為單元，由縣級自然資源主管部門組織制訂，有條件的地區也可以鄉鎮為單元，由鄉鎮人民政府組織制訂；縣鄉級國土空間規劃已經批復但未包含“通則式”內容的，可單獨將“通則式”管理規定報縣級人民政府審批，縣鄉級國土空間規劃未批復的，納入相應層級統一審批。《通知》印發前，已編制批復的各類村莊規劃，經評估仍適用的可繼續執行。
主要考慮是《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確村莊規劃由鄉鎮人民政府組織編制，但實際中很多鄉鎮并不具備相應的條件，因此本次對編制主體做了優化。一方面，提高工作效率，避免因跨層級協調導致的效率損耗，例如已批復縣鄉級規劃的地區可快速補充“通則式”內容，無需重復提交上級審批，確保政策及時落地；另一方面，強化縣級政府統籌能力，進一步支撐鄉村振興建設項目和資金落地見效，實現“一地一策”精準管理。同時，兼顧政策延續性，允許已批村莊規劃經評估后繼續執行，減少重復編制造成的資源浪費。
立足黨中央賦予自然資源系統的“兩統一”職責，自然資源部前期對部分省份的村莊規劃編制情況進行了充分調研，就各地鄉村地區國土空間規劃管理工作的好經驗好做法，以及出現的一些共性問題和傾向的原因進行分析，搜集地方對部層面相關工作的訴求和建議，積極探索改革解決難點堵點的方法。“通則式”管理規定及時回應地方訴求，明確了在黨中央、國務院部署要求下的工作重點，主要包括以下三個部分內容：
一是落實底線管控要求。傳導落實上位國土空間規劃和相關法律法規等文件明確涉及規劃范圍的底線管控要求，包括耕地和永久基本農田、生態保護紅線，歷史文化保護紅線、災害風險防控線或其他重要控制線，落實重大規劃項目建設控制范圍、國土綠化空間范圍等的位置和管控面積等內容。
二是明確規劃管理要求。根據上位國土空間規劃確定的總體格局，明確村莊建設邊界。明確村民居住建筑、公共服務設施和基礎設施以及鄉村產業用地等的選址范圍和建設要求。其中，確有在村莊建設邊界外選址的村民居住建筑，需提出明確的約束條件和選址指引；農村公益性公墓或集中埋葬點等應根據行業規范或當地習俗明確選址的約束條件和指引；涉及擬入市的集體經營性建設用地，應進一步明確規劃建設用地的規劃條件。設施農業用地、礦業用地等其他用地按照有關標準和規定提出通用的約束條件和選址指引等。按照集約節約用地，保護利用自然、歷史、鄉土文化等本底資源的原則，結合地方特色提出村莊環境整體管控要求。
三是加強工作銜接。加強縣域統籌，強化與全域土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤、主體功能區等政策工具的銜接，突出規劃與土地政策的融合，充分發揮實用性作用。
問：《通知》發布后有什么工作打算？各級自然資源主管部門如何發揮作用？
《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出，在城鎮開發邊界外的建設，可實行“約束指標+分區準入”的用途管制方式。近年來，各地積極響應中央部署，“通則式”管理規定作為鄉村地區的重要探索方式，不少地方已有生動實踐，《通知》即自然資源部提煉總結地方實踐后出臺的。下一步，自然資源部將深入貫徹落實黨中央、國務院工作部署，加強“通則式”管理規定運用的跟蹤指導工作，繼續收集地方先進經驗做法及時總結推廣，搭建交流平臺，推動各地相互借鑒，強化培訓和宣傳引導，指導各地自然資源主管部門結合當地實際，高質高效開展鄉村地區國土空間規劃管理工作。
各省級自然資源主管部門可因地制宜細化《通知》要求，加強對重要控制線的管控，定期組織規劃實施成效的評估，依據有關規定指導市縣級自然資源主管部門做好基礎數據在政府部門間的共享，確保上下“數、線、圖”一致。及時解決問題、總結經驗，主動開展技術指導、專題培訓，提升基層人員業務能力，避免增加基層負擔。
市縣級自然資源主管部門要系統梳理鄉村地區現有國土空間規劃編制和實施管理情況，明確“通則式”管理規定的編制覆蓋范圍，統籌安排工作進度。“通則式”管理規定批準后，主動向相關村莊提供“一圖一表”。“一圖”要明確表達底線管控引導要求，對村民居住建筑、公共服務設施和基礎設施已有具體布局安排的，要明確標注；“一表”的內容要言簡意賅、通俗易懂、便于操作，經與村民自治組織協商后納入“村規民約”，并通過村務公開欄等渠道主動公示。協助指導鄉鎮人民政府主動通過村民議事會、規劃公示等途徑吸納民意，確保規劃管理既符合技術規范，又貼近村民生產生活實際需求。
