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2024年11月19日
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張英洪：北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士、中國國際城市化發展戰略研究委員會鄉村建設專委會副主任
秘魯經濟學家德·索托在《資本的秘密》一書中揭示，發展中國家貧窮的重要原因是沒能把資產轉化成為資本，缺乏財產權的表達機制。同樣道理，我國“三農”問題的一個重要根源也是廣大農民缺乏財產權的充分界定及其有效保護。
近年來，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，財產權利的重要作用日益凸顯。黨和國家不斷加強財產權的保護。2004年，我國憲法首次規定“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民私有財產權和繼承權。”2013年，黨的十八屆三中全會首次提出賦予農民更多財產權利。最近，中央經濟工作會議明確提出，深化農村產權制度改革，明確農村集體產權歸屬，賦予農民更加充分的財產權利。2016年11月27日，中共中央、國務院對外發布《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》。這是我國首次以中央名義出臺產權保護的頂層設計政策，文件從11個方面對完善產權保護制度、推進產權保護法治化進行了全面部署，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。
在這里，筆者強調賦予和保護農民的財產權利，有兩個方面的含義，一是要賦予農民更加充分的財產權利，二是要保護農民正當合法的財產權利，賦權與護權同樣重要。
為什么要賦予農民更加充分的財產權利？上個世紀50年代，我們照搬蘇聯模式建設社會主義，在推行合作化和人民公社化運動中建立了集體所有制，具有明顯的強制性制度變遷和政治運動色彩。有學者對集體所有制給出了學理上的解釋，認為集體所有制既不是一種共有的、合作的私人產權，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承擔受其控制結果的一種中國特有的制度安排，其要害是國家行為造成嚴重的產權殘缺。在計劃經濟時期，產權殘缺似乎無關宏旨，但在社會主義市場經濟條件下，產權殘缺的問題就非常尖銳地顯現出來了，它嚴重限制了農民的財產性收入，制約了市場經濟的健康發展和社會的文明進步。
改革以來，為適應市場化、城鎮化發展的需要，珠三角、長三角、京津冀等經濟發達地區和城市化發展先行地區，較早探索和實行了農村集體產權制度改革，其基本路徑就是以股份合作制方式，將傳統的所謂“共同共有”的集體產權，改革為“按份共有”的新型集體產權，實現“資產變股權、農民當股東”。實踐證明，按照股份合作制的方式推進農村集體產權制度改革，是賦予農民對集體資產擁有財產權利最現實、最有效的方式。
賦予農民更加充分的財產權利重在全面深化農村改革，切實加強制度建設。限于篇幅，我重點以承包地為例分析探討如何進一步賦予農民更加充分的財產權利。
完整的財產權具有占有、使用、收益和處分四大權能。土地承包經營權作為農民的一項基本財產權利，目前法律上的賦權還很不充分。《物權法》將土地承包經營權界定為用益物權，規定土地承包經營權人享有占有、使用、收益的權利，但沒有賦予處分權。《農村土地承包法》規定承包方享有下列權利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；法律、行政法規規定的其他權利。《土地承包法》沒有規定農民對承包地的有償退出權和繼承權。《土地承包法》第26條規定：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”這條規定與當前國家推進以人為核心的新型城鎮化要保留進城農民在農村的土地承包權等政策不相符合，需要修改 。
在賦予農民對承包地享有更加充分的財產權利上，有三個方面的政策和制度建設重點：
一是法律應當規定農民對土地承包經營權享有占有、使用、收益和處分的完整權能。黨的十八屆三中全會《決定》提出，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。這就明確擴充了農民對承包地處分權能的具體內容。正在編纂的民法典要突出加強對農民土地財產權利的賦予與保護，相應修改《物權法》和《土地承包法》，使農民對承包地的財產權利更加充分，特別是要不斷擴大處分權的實際內容。
二是處理好第二輪承包期與長久不變的銜接關系。我國農村耕地第一輪承包期15年，從1983年前后開始到1997年止；第二輪承包一般從1998年開始，承包期30年。2007年黨的十七屆三中全會《決定》提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”在如何理解“長久不變”上有不同的理解。為穩定土地承包關系，中央一直強調延長土地承包期限。《中共中央國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》（中發〔1993〕11號）提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。”《中共中央、國務院關于1998年農業和農村工作的意見》（中發〔1998〕2號）進一步強調：“第一輪承包到期的地方，都要無條件地延長30年不變。”1998年夏，中央領導就明確說：“中央關于土地承包的政策是非常明確的，就是承包期再延長30年不變。而且30年以后也沒有必要再變。”長久不變應當是農戶在第二輪承包期到期后，其承包的耕地自動延期為長久，或者明確為70年、99年等更長、更具體的期限。如果第二輪承包期到期后，再重新調整承包土地，以此為基點進行長久不變式的承包，這是對穩定土地承包關系的誤解與扭曲。
三是在“三權分置”中要進一步界定“三權”的內涵和“三權”之間的關系。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確指出“三權分置”是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，并對推動“三權分置”改革提出了具體要求。雖然《意見》說的是農村土地的“三權分置”，但實際上“三權分置”只針對農村的承包地，并不涉及宅基地、農村集體建設用地等農村其他土地。在“三權分置”中，集體所有權是根本，農戶承包權是核心，土地經營權是關鍵。《意見》規定土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。在集體所有權問題上，最大的難題是，農民集體如何有效行使集體土地所有權，而不是少數村干部控制和行使集體所有權。回答這個問題，需要解決幾個關鍵環節：第一，行使集體土地所有權的集體經濟組織如何依法注冊登記為代表農民集體利益的法人組織；第二，集體經濟組織如何建立健全民主議事機制以確保農民個人或農戶代表充分參與民主管理；第三，一旦村干部損害農民集體利益時如何制度化地糾正與處置等。在農戶承包權上，應當明確，承包權既是集體經濟組織成員才能享有土地承包資格的成員權，又是法律賦予農戶的財產權利。在承包權與所有權關系上，承包權是從集體所有權中獨立出來的相對比較完整的財產權利，每個農戶既是集體土地所有權的權利主體之一，又是承包權人。在承包權與經營權關系上，土地經營權則是從承包權派生出來的權利，農戶既可以行使承包權，又可以行使經營權，也可以流轉經營權。在集體所有權問題上，重在民主管理；在承包權問題上，重在充分賦權；在經營權問題上，重上契約自主。
在賦予農民對宅基地享有更加充分的財產權利上，《物權法》在現有賦予農戶享有宅基地占有和使用兩項權利上，應當進行修改，明確賦予農戶對宅基地的收益權和轉讓權，允許宅基地進入市場自由流轉。農村宅基地并不是單一的建設用地，它兼具農業生產、居住生活、生態休閑、文化傳承等多種功能，我們需要重新認識農村宅基地的功能與價值，加快宅基地的專門立法，以保障農戶對宅基地的完整物權。應當允許宅基地進入市場流轉，使宅基地與宅基地上的住房名正言順地成為農民的合法財產。農民在依法獲得宅基地及其住宅收益權后，可以開征宅基地及其住房收益相關稅收。
在賦予農民對集體經營性建設用地更加充分的財產權利上，必須加快修改《土地管理法》和《物權法》，加快對農村集體經營性建設用地使用權人依法賦權。現行法律只對國有建設用地使用權人賦予占有、使用和收益的權利，沒有對農村集體建設用地進行相應賦權。十八屆三中全會明確提出建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。現在農村集體經營性建設用地入市試點改革正在進行之中。與每家每戶可以獨自占有宅基地不一樣，農村集體經營性建設用地不適應農戶分散占有，但應當通過農村集體產權改革，明確農戶的股份份額，健全集體收益分配機制，保障農民的股權和收益權。
在賦予農民對集體資產更加充分的財產權利上，要進一步落實十八屆三中全會《決定》中明確提出的賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出和抵押、擔保、繼承權。在沒有開展農村集體產權制度改革的中西部地區，應當借鑒東部沿海經濟發達地區的經驗和農業部關于穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的意見，統籌推進農村集體產權制度改革。在已經推進或基本完成農村集體產權改革的經濟發達地區，應當繼續深化農村產權制度改革，確保農民充分享有集體資產權益。
在充分賦予農民產權的基礎上，必須按照全面依法治國的要求，加強對農民產權的保護。對農民產權的最大侵害，來自一些地方政府非法強征農民土地、強拆農民住宅等暴力活動。《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》提出，加強產權保護，根本之策是全面推進依法治國。治國的根本在于治吏，在于把權力關進制度的籠子里，將資本納入法治的框架制約之中。老子說:“我無為而民自化,我好靜而民自正,我無事而民自富,我無欲而民自樸。”強征強拆是地方公權力與資本合謀的侵害農民產權的行為，必須堅決制止。提供完備的產權保護，是國家應當提供的最重要的社會公共產品。保護產權是各級政府的重大職責。
