近年來，隨著城鎮化的快速推進，我國城鄉間、區域間發展差距日益引起關注。為此，2012年11月黨的“十八大”提出走中國特色的新型城鎮化道路，2014年3月中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》。為全面推進新型城鎮化工作，自2015年2月以來，國家發改委分別公布了三批共246個國家新型城鎮化綜合試點，其中有14個涉及農村土地制度改革試點。
截至2014年底，全國共有14個集中連片特殊困難地區、592個國家扶貧開發工作重點縣、12.8萬個貧困村、2 948.5萬個貧困戶、7 017萬貧困人口。集中連片特殊困難地區大多位于社會經濟基礎薄弱的老少邊遠地區，實現減貧、脫貧尤為困難，成為制約我國全面建設小康社會的難點區域和重點區域。2015年6月18日，習近平總書記在貴州考察時，要求各級黨委和政府把握時間節點，科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，向全世界立下了扶貧攻堅決戰決勝的軍令狀。
如何完善體制機制以有效對接新型城鎮化和扶貧開發兩大國家重大戰略體系？以下幾點看法，與大家交流。
改革開放以來，我國城鎮化進程不斷加快。1978-2016年，我國城鎮常住人口從1.7億增至7.93億，常住人口城鎮化率從17.92%上升至57.35%，但截止 2016 年末，我國戶籍城鎮人口 5.77億，戶籍城鎮化率為43.9％，比常住人口城鎮化率低13.45個百分點，涉及人口約1.83億。據統計，從 1978 年至 2015 年，全國城市總數從 193 個增加到 656 個，其中，直轄市4個，地級市291個，縣級市361個。據對655個城市和1個特殊區域統計匯總，城市城區戶籍人口3.94億人，暫住人口0.66億人，建成區面積5.21萬平方公里。我國已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次的城鎮等級體系。以生產要素集聚為突出特點的城鎮化的快速推進，帶動了我國整體經濟發展和城鄉居民生活水平的持續提高，有力地支撐了中國經濟增長的奇跡。但發展中最為突出的矛盾表現在城鎮人口規模增長過快，同時也存在農業轉移人口市民化滯后于土地城鎮化、城鎮空間無序擴張、城鎮規模結構不合理以及由此引起的環境污染與生態破壞，交通擁堵治理困難，城鄉管理水平不高，安全生產形勢嚴峻，住房供應結構性矛盾突出，違法違規用地屢禁不止，城鄉之間、地區之間、以及不同社會階層收入之間的差距進一步擴大。
我國大規模的城鎮化進程驅動地域間、城鄉間勞動力、土地、資金、技術等關鍵要素的流動和重新配置，由于不同地區自然稟賦、區位條件、經濟基礎、人力資源、文化習俗等差異明顯，各地區吸引、接受、消化、吸收各種生產要素的能力亦有所不同。因此，不同地區的城鎮化、不同發展階段的城鎮化對區域發展的影響方向和影響強度差異明顯。2013年的統計數據顯示，我國集中連片特困地區城鎮化率平均為28.91%，低于全國平均水平達24.79個百分點。一方面，城鎮化進程中要素空間集聚和規模經濟為貧困地區創造了大量就業機會，并通過勞動力價值的回報帶動了貧困地區經濟的發展和公共基礎設施的改善，有利于促進貧困地區生產、生活方式的轉變。另一方面，生產要素集聚的外部性對部分貧困地區的人口結構、土地利用結構、社會組織結構等產生了諸多負面影響。
新型城鎮化是以人為核心，以可持續發展為內涵，以城鄉間、工農間的良性互動為特征，以實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化為內容的城鎮化過程，其最終目標是破除城鄉二元結構、推動區域經濟增長，實現我國經濟、社會、環境的協調發展。
我國貧困地區經濟社會發展面臨資源環境承載力低下、基礎設施建設滯后、經濟基礎薄弱、產業發展緩慢、居民自我謀生能力較差、關鍵生產要素外流、內生動力不足等突出問題。貧困不僅代表收入不足，而是一個綜合性的生產和生活方式問題，單純依賴轉移支付的補貼政策和孤立的扶貧項目難以奏效。在新型城鎮化發展理念指引下，“發揮貧困地區生態環境后發優勢”、“提升貧困地區產業發展動能”、“就地就近實現農業轉移人口市民化”等為優化貧困地區發展環境、破解城鄉發展轉型中鄉村衰退問題、提升貧困地區經濟社會發展內生動力、實現全面建設小康社會和減貧發展目標提供了現實路徑。
1、發揮貧困地區生態環境后發優勢
對貧困地區而言，考慮到現階段伴隨人口大量流失出現的鄉村聚落空間布局的分散化和“空心化”現象，以及由此造成的基礎設施配置困難、公共資源投資低效、生產要素流動耗在途中等現實困境，在新型城鎮化背景下，貧困地區應統籌布局城鄉地域空間系統，優化城-鎮-村不同層級的空間體系，為貧困地區實現區域經濟發展提供空間支撐，為農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化提供有效載體。
在經濟轉型和生態文明的大背景下，貧困地區再走“先污染、后治理”的傳統工業化老路已不可行。實際上，只要跳出傳統工業化發展思維，充分利用自身豐富的非物質文化和“綠水青山”等綠色資源優勢，貧困地區反而有可能加快發展，探索出一條基于互聯網的“跨越式”綠色發展之路。
當前，全球經濟增長放緩，我國經濟正邁入結構調整、經濟轉型新常態，新型城鎮化和扶貧開發成為應對外部形勢變化、擴大國內需求的重要抓手，也是調整經濟結構、優化城鄉關系、縮小區域差異的政策著力點。而新型城鎮化戰略的有效實施和扶貧開發工作的順利推進，也直接或間接地涉及到戶籍、土地、金融、規劃等一系列資源配置制度和宏觀政策環境的匹配和安排。因此，應賦予貧困地區一些特殊的開放和產業政策。
第一、要加快集體土地制度深化改革。現行農村土地制度不利于城市資源向鄉村流動。要避免在觀念和政策上有意無意地將城市力量視為鄉村發展的對立面，只有將城市的人才、資本、管理和知識等吸引到鄉村，才能形成真正的城鄉要素全面雙向流動和市場引導下的“新下鄉潮”。要通過農村合作社等形式引導城市力量成為農民共同富裕的推動力。其中，加快探索有效的農村土地制度，是建立城鄉要素雙向流動機制的關鍵。
農村土地制度創新首先應以產權制度改革為前提，在農村土地集體所有框架下，從法律上建立集體土地所有權、使用權、收益權三權分置的制度，通過土地確權、明晰集體的層級、集體成員資格的界定等全方位的產權制度改革，為增加貧困農戶財產性收入、實現農村土地資源優化配置、促進現代農業發展、有效推進農業轉移人口市民化和城鄉一體化創造良好的政策環境。考慮到我國“候鳥型”的農村勞動力轉移，以及農村集體土地依然承擔著農民的基本生活保障和居住需求功能的現實，建議將土地承包權和宅基地使用權的退出機制與相關的配套保障制度相結合，進一步建立健全城鄉一體化的戶籍制度、教育制度、醫療保險制度和住房保障制度。
