2017年4月23日下午，由中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)主辦的第26期城市化“茶話”在中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院會(huì)議室舉行，本期“茶話”以“中國的城市是多了還是少了？”為主題，邀請(qǐng)了中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任、中國（深圳）綜合開發(fā)研究院資深研究員李津逵主講，同時(shí)邀請(qǐng)了牛鳳瑞?、胡星斗、歐陽東、楊華彬、彭祥林、王勇等在城市化研究領(lǐng)域和實(shí)踐活動(dòng)中有研究的專家和企業(yè)家展開觀點(diǎn)的碰撞和思想的交流。??
“茶話”由中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任兼秘書長、《城市化》雜志社社長蔡義鴻主持，包括中新社、《光明日?qǐng)?bào)》、《城市化》雜志、城市化網(wǎng)、新浪網(wǎng)在內(nèi)的多家媒體記者參加了本次活動(dòng)，北京大學(xué)建筑與景觀設(shè)計(jì)學(xué)院也派員參與了會(huì)議討論。
有數(shù)據(jù)顯示，美國2億多城市人口，城市數(shù)量達(dá)1000多個(gè)（也有數(shù)據(jù)為10100多個(gè)），日本1億多城市人口，有787個(gè)城市，我國現(xiàn)在是7.7億城市人口，只有654個(gè)城市。在654個(gè)城市中，百萬人口以上的城市有160個(gè)，而20萬以下的小城市卻占比不到18%。
專家認(rèn)為，無論從城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，還是從國際城市發(fā)展史的比較來看，城市數(shù)量不足已經(jīng)成了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一塊短板，近30多年的城鎮(zhèn)化加速階段，中國城市的數(shù)量不增反降，尤其是中小城市數(shù)量占比還在減少，這也是導(dǎo)致我國大城市病突出的一個(gè)重要問題，亟需加以解決。
今天，2017年4月23日，正好是袁庚老人的雕像在深圳蛇口海濱落成的日子，在這個(gè)日子里討論“中國的城市多還是少”很有意義。
農(nóng)村家庭靠前赴后繼“跳農(nóng)門”改變命運(yùn)
中國的城市化率從南宋時(shí)的22%，到鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前后的5%左右，又經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)，城市化率提高了0.9個(gè)百分點(diǎn)，止跌回升，這是一個(gè)前所未有的歷史進(jìn)程。不管那個(gè)時(shí)候過程多么緩慢，畢竟止住了不斷下滑的趨勢(shì)緩慢回升。原因在于鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)一聲炮響把中國拉到世界文明的交流網(wǎng)中了。1960年到1980年，由于閉關(guān)鎖國，中國的城市化率20年未變，長期停滯。改革開放高歌猛進(jìn)，城市化率一路提升，現(xiàn)在超過一半的中國城市居民是改革開放后走進(jìn)城市的。如今中國的城市化率已經(jīng)達(dá)到57%左右，所以，只要對(duì)外開放中華文明就有希望。
那么，城市對(duì)于農(nóng)村人到底意味著什么？湖南省的一個(gè)村里有座碑亭，現(xiàn)在是省級(jí)文物，碑的背后鐫刻著毛澤東主席在農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期寫下的最長一段按語，核心是講一定要鞏固貧下中農(nóng)在合作社中的領(lǐng)導(dǎo)地位。這是一個(gè)合作化時(shí)代的典型村，一對(duì)老夫婦70多歲，住在村里，戶口、承包田、宅基地都在村里。老兩口的兒子和兒媳20年前來到鎮(zhèn)上，與當(dāng)時(shí)大量洗腳上田的農(nóng)民一樣，吃商品糧，不再種田。鎮(zhèn)子很小，之后新街建成，老街居住著老居民，新街居住著30多年來洗腳上田的農(nóng)民。新街上的人能干、能闖、吃苦耐勞。兒子在新街開了一家建材店，媳婦開了一家肉鋪。小鎮(zhèn)上的肉鋪一般早晨經(jīng)營，10點(diǎn)、11點(diǎn)就賣光了，檔位和房間兼營一個(gè)麻將館。由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模不夠，鎮(zhèn)上的經(jīng)營往往采取工商兼做、各業(yè)兼營的方式。兒子兒媳把戶口留在了村里。到人大選舉時(shí)，他們擁有城鎮(zhèn)居民的選舉權(quán)。如果把戶口遷到鎮(zhèn)上，他們就會(huì)失去土地承包權(quán)和宅基地，鎮(zhèn)上又沒有像北京、上海這樣大城市的公共服務(wù)。所以可見，我國基層村鎮(zhèn)的戶籍和選舉權(quán)并不完全重合。現(xiàn)在，他們分別在省城長沙馬王堆市場(chǎng)買了一個(gè)鋪面，在縣城買了套房，為孩子的未來做好了準(zhǔn)備。大女兒在上海上大學(xué)，小兒子在縣城讀高中。這就是一家祖孫三代從鄉(xiāng)村奔向城市的故事。
中國的城市是多了還是少了，我認(rèn)為這本身不是問題。因?yàn)橹袊某鞘谢蔬€不到60%，戶籍城市化率才40%多，同時(shí)城市化是中國現(xiàn)代化的必由之路，現(xiàn)在討論中國的城市是多是少，并作為一個(gè)問題提出來，反映出它確實(shí)是個(gè)問題。問題在哪兒呢？我認(rèn)為在城市化的本質(zhì)上，我們的認(rèn)識(shí)層次不夠高，也沒有獲得共識(shí)，才造成今天這種局面。對(duì)此，我主要談兩點(diǎn)看法。
城市發(fā)展要因地制宜
我認(rèn)為，中國的城市多了還是少了，可以做出判斷，又難做出判斷。因?yàn)閲医y(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)654座城市，是指建制市，是行政區(qū)劃的概念，而不是城市的概念。所以，我一直認(rèn)為中國有城市，但沒有城市統(tǒng)計(jì)。難道今天縣改市，明天中國城市數(shù)量就增加了？恐怕不然。不撤縣改市，有些城市也是客觀存在的，那些有著幾十萬人口、幾百億元甚至幾千億元GDP產(chǎn)出、上百億元財(cái)政收入的就是一個(gè)城市。所謂“有腳無鞋”、“腳大鞋小”或者“人大衣小”就是這個(gè)意思。虎門鎮(zhèn)現(xiàn)在雖然已經(jīng)聚集了幾十萬人口，仍然叫虎門鎮(zhèn)。龍港鎮(zhèn)也是這樣。這反映了中國整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性在起作用。撤縣建市的政策曾有過20年的凍結(jié)，期間還有十幾個(gè)城市被撤市建區(qū)，或者撤縣建區(qū)。從整體看，中國的建制市20多年間減少了14個(gè)（最多的時(shí)候是668個(gè)，現(xiàn)在是654個(gè)），但城市化率提高了20多個(gè)百分點(diǎn)，這就是中國的現(xiàn)實(shí)。我國現(xiàn)在有2萬多個(gè)建制鎮(zhèn)，但不是小城鎮(zhèn)，只是城鎮(zhèn)區(qū)劃的概念，有的是把原來的鄉(xiāng)改成鎮(zhèn)了。
另外，中國不缺乏城市化的自信，但缺乏城市化的自覺。就是說，中國任何城市化的大工程都敢建，但一遇到困難和問題，馬上有人提出，城市化已經(jīng)過剩了、過快了，應(yīng)該剎車、放慢速度。一些城市化的口號(hào)，從字面上看是對(duì)的，但要跟城市化發(fā)展階段所面臨的問題掛起鉤來。比如，如果說城市化率不是越高越好，難道越低越好？城市化速度不是越快越好，難道越慢越好？城市規(guī)模不是越大越好，難道越小越好？所以，這些觀點(diǎn)根本站不住腳。城市化不是消滅農(nóng)村，但城市化過程勢(shì)必造成農(nóng)村人口大量減少，這是主流。抓住支流不放，卻否定主流是錯(cuò)誤的。
就“中國的城市是多了還是少了”這個(gè)問題，我認(rèn)為，中國大城市太少，當(dāng)然中小城市也不多。中國應(yīng)當(dāng)有更多的大城市，而不是抑制大城市的發(fā)展。
資料表明，相對(duì)來說，小城鎮(zhèn)占用土地最多，中等城市次之，大城市最少。根據(jù)我以前接觸的資料，在中國，大城市人均占地只有小城鎮(zhèn)十分之一左右。像北京這樣的特大城市，如果建成很多小城鎮(zhèn)的話，所占用土地將比現(xiàn)在多十多倍。調(diào)查表明，絕大多數(shù)農(nóng)民向往的還是大城市，而不是小城鎮(zhèn)。大城市各種產(chǎn)業(yè)齊全，集聚效應(yīng)和基礎(chǔ)設(shè)施利用率高，發(fā)展大城市的結(jié)果是國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更有效率。
中國地域遼闊，發(fā)展大城市，將不適宜居住地區(qū)的人口遷往大城市，可保障脆弱地區(qū)的環(huán)境能“休養(yǎng)生息”。
而當(dāng)今，中國沿海城市和大城市都很少。中國有的省份人口數(shù)量與日本相當(dāng)，但大城市數(shù)量根本無法與日本相匹敵。不僅沿海地區(qū)，中國不少地方都有發(fā)展大城市的潛力和需要。中國在發(fā)展大城市的同時(shí)，還要確保小城市、中等城市與大城市的連片發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、互動(dòng)發(fā)展。
現(xiàn)在中國城鄉(xiāng)隔離，無形中存在著一個(gè)柵欄：城市人不可以去農(nóng)村投資，也不允許買房居住；農(nóng)村人進(jìn)城也受到諸多制度限制……這就使得城市居民大多居住在擁擠的城市中心區(qū)，同時(shí)推高了城市房價(jià)，另一方面，限制了城市人的資金流向農(nóng)村，難以改善廣大農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村金融幾乎呈現(xiàn)真空狀態(tài)，沒有正規(guī)金融。這一系列結(jié)果終將限制城市向“大”發(fā)展。
作為出版界人士，我今天主要是來學(xué)習(xí)的。剛才各位專家的發(fā)言開闊了我的視野，讓我深受啟發(fā)。中國的城市是多了還是少了，如何定義和界定是個(gè)重要問題。
“天之道也，損有余而補(bǔ)不足；人之道也，損不足而益有余。” 我們學(xué)者研究問題離不開中央的政策，包括十八大以來講的五大發(fā)展理念——?jiǎng)?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享。我的理解是：前四點(diǎn)基本是講動(dòng)力，講條件，講怎么實(shí)現(xiàn)，其最終的目的是共享，也就是說，五大發(fā)展理念都要落實(shí)到共享上。
具體到城市化這個(gè)命題上，就要求我們城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，避免此消彼漲。而當(dāng)今的現(xiàn)狀是：城市發(fā)展了，農(nóng)村勞動(dòng)力外流了，主要剩下“386199”部隊(duì)和土地，導(dǎo)致了很多地方農(nóng)村的衰敗；大城市周邊隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和房地產(chǎn)開發(fā)相對(duì)繁榮起來。就此來看，我們沒有實(shí)現(xiàn)共享的目的。
在城市化中，建設(shè)宜居的城市是實(shí)現(xiàn)共享的要求之一。什么是宜居？一個(gè)宜居的城市、宜居的社會(huì)，不在于培養(yǎng)出了多少富豪，而在于還存在多少窮人。
創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共享的重要方法。人民出版社曾經(jīng)出版過一本獲圖書大獎(jiǎng)的書，它主要介紹了貴州省一個(gè)貧困村如何建成小康示范村的過程：該村抓黨建，抓扶貧，創(chuàng)新形式，不拘一格，將經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)、承包權(quán)分離，發(fā)展金融……這就是典型的農(nóng)村創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的成果。當(dāng)今，城鄉(xiāng)發(fā)展中都面臨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的問題，這也是眾多專家以及出版界所關(guān)心的。
我1989年從農(nóng)村走進(jìn)大學(xué)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非，大學(xué)畢業(yè)后留在城市工作，11年前回到農(nóng)村創(chuàng)辦園區(qū)，而今又回到城市工作。前后在農(nóng)村待了多年，所以，我對(duì)今天茶話的主題很感興趣。我對(duì)城市的理解也很直接：為人民而生的城市越多越好，為縣長、區(qū)長、鎮(zhèn)長而立的城市越少越好。
從1983年到1997年，中國的縣改市有400多個(gè)。很多官員熱衷于將名片上的“縣長”改為“市長”。凡是熱衷于縣改市的地方，一般都愛提“大xx戰(zhàn)略”、“大xx規(guī)劃”之類。但我們要深入思考這種“繁榮”背后的動(dòng)機(jī)是什么？縣改市的各種好處究竟為誰而生？內(nèi)驅(qū)力和出發(fā)點(diǎn)很重要。縣改市可以帶來很多好處，可以享受更高的行政待遇，可以把名片上的“縣長”改為“市長”，可以掌握更多的財(cái)政資源，相應(yīng)地也提高了當(dāng)?shù)卣疄槿嗣穹?wù)的能力。
為了阻止這種現(xiàn)象背后的利益驅(qū)動(dòng)，1994年，國家全面停止撤縣設(shè)市。此后，1997年，國務(wù)院最后一個(gè)批準(zhǔn)湖北漢川由縣改市。但如同施用除草劑一樣：在除草的同時(shí)，把本應(yīng)長出的其他植物也一起除去了：這種全面叫停的“一刀切”做法又扼殺了一些地方發(fā)展為城市的機(jī)會(huì)。
以河北廊坊的燕郊鎮(zhèn)為例，作為一個(gè)建制鎮(zhèn)，它承載和容納了五六十萬人口，在那里行使政府職能的只是一個(gè)享受副處級(jí)待遇的鎮(zhèn)政府。上世紀(jì)九十年代我接觸燕郊的時(shí)候，它人口不足10萬，發(fā)展到現(xiàn)在五六十萬人口，燕郊還是鎮(zhèn)。配套的燕郊開發(fā)區(qū)，雖屬省級(jí)開發(fā)區(qū)，但也只是正處級(jí)。現(xiàn)在，燕郊被指責(zé)為“臟亂差”、“睡城”、“傳銷城市”……指責(zé)有很多，指責(zé)和挑剔也很容易。解釋問題不重要，如何賦予它相應(yīng)的權(quán)力、解決自身的問題，為這個(gè)城市負(fù)責(zé)、為幾十萬人民負(fù)責(zé)，才是最關(guān)鍵的。
這些年我一直從事技術(shù)工作和經(jīng)營管理，由最開始的信息系統(tǒng)集成和環(huán)保領(lǐng)域，近幾年延伸到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、循環(huán)產(chǎn)業(yè)和智慧城市等方面，關(guān)于城市規(guī)劃問題我以前沒有做過專門研究，我今天主要是來學(xué)習(xí)的。就“中國的城市是多了還是少了”以及衍生出來的一些問題，各位專家已經(jīng)做了很多探討和講解。在這里，從我個(gè)人的角度，以及專家們分享的內(nèi)容，談一下個(gè)人體會(huì)和感想。
總體來看，我覺得城市的多和少實(shí)際上與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展程度相關(guān)，城市發(fā)展有自己的規(guī)律，不應(yīng)該用行政手段強(qiáng)制推動(dòng)和壓制城市發(fā)展；政府要考慮的是城市發(fā)展是否符合人民群眾的需要、與人民群眾利益是否一致，這也是城市發(fā)展的目標(biāo)。至于自由遷徙受阻、戶籍制度，則限制了城市發(fā)展。
過去城市化發(fā)展有什么規(guī)律？隨著技術(shù)的發(fā)展，城市化的發(fā)展規(guī)律會(huì)不會(huì)受其影響而發(fā)生變化？就我接觸和研究的領(lǐng)域，如智慧城市、區(qū)塊鏈技術(shù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等，各種技術(shù)手段在城市化發(fā)展中能起到什么作用？對(duì)城市化發(fā)展的模式會(huì)產(chǎn)生什么影響？
舉個(gè)最簡單的例子。我現(xiàn)在關(guān)注和研究智慧教育領(lǐng)域，我們推出了一個(gè)教育巡視管理系統(tǒng)——它以縣區(qū)為單位，能夠把一個(gè)縣區(qū)內(nèi)義務(wù)教育的所有學(xué)校每堂課實(shí)時(shí)錄下來，如果有學(xué)生在課上沒聽明白，可以回家繼續(xù)學(xué)習(xí)，同時(shí)也可以學(xué)習(xí)本縣內(nèi)其他任何一位優(yōu)秀教師的課堂錄像。我們當(dāng)時(shí)考慮的是，這應(yīng)該能在一定程度上解決教育資源的公平問題，做到一定程度上的優(yōu)質(zhì)教育資源共享，甚至可能解決目前一些城市的學(xué)區(qū)房現(xiàn)象。這是技術(shù)進(jìn)步對(duì)城市化發(fā)展的一個(gè)影響。
城市也叫城市聚落，是以非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚形成的較大居民點(diǎn)，包括住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)等。照此理解，中國的城市很多，但因商而生的城市可能就很少了。
中國的城市要想發(fā)展好，政府的引導(dǎo)必不可少。政府可以根據(jù)地理位置、整體配置、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)等狀況，規(guī)劃交通，合理配置資源，引導(dǎo)以商興市和以工興市，再根據(jù)實(shí)際情況將大中小三種城市相應(yīng)組合，能發(fā)展得比較好。但這需要摸清我們的底子，還需要一些具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，所以，任重道遠(yuǎn)。
牛鳳瑞：有些學(xué)者喜歡研究各種指標(biāo)、體系，比較競(jìng)爭(zhēng)力，但我很懷疑它真正的效益。因?yàn)槭澜缟蠜]有相同的兩片樹葉，何況城市呢？所以，有些內(nèi)容炒得非常熱，其實(shí)沒有實(shí)際效益。我們有城市化這個(gè)邊際認(rèn)識(shí)的共同點(diǎn)，但思考方向不同。中國的城市化，從一個(gè)斷面來看，問題成堆，沒有出路。縱向來看，中國的城市化前景大好，無所畏懼。我們總喜歡跟歐美等發(fā)達(dá)國家比較，但人家已經(jīng)建設(shè)好了，已經(jīng)是成人了，西裝革履非常合身，而我們正在成長中，很多問題不可避免。我們非要去比現(xiàn)在的結(jié)果，而沒人過問中間的過程以及支付的成本，喜歡與歐美發(fā)達(dá)國家比較，卻從不跟非洲發(fā)展中國家對(duì)比，這就是問題所在。
牛鳳瑞：城市化要以人為本，這句話是對(duì)的。西方在幾百年前提出了這個(gè)口號(hào)，中國也在沿用。但人是要?jiǎng)澐蛛A層的，不同利益群體對(duì)同樣問題有不同的利益訴求。同樣的利益群體現(xiàn)有的利益訴求滿足后，還會(huì)產(chǎn)生新的分化。政策的制定不可能十全十美，城市化本身就是一個(gè)利益結(jié)構(gòu)重塑的過程，這個(gè)時(shí)候矛盾特別多，并不是簡單的一句以人為本就能解決的。
對(duì)于有專家提出的“去行政化”，我談?wù)勎业目捶ā?ldquo;去行政化”是針對(duì)我們目前行政手段漫無邊際、太強(qiáng)有力而言，所以強(qiáng)調(diào)適度限定邊界或者調(diào)控手段是必要的。然而，在城市化進(jìn)程中，個(gè)人利益矛盾相互交叉聚集，如果沒有強(qiáng)有力的政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，即便同樣能實(shí)現(xiàn)城市化的目標(biāo)，也要支付更高的社會(huì)成本。所以，“去行政化”的問題，需要客觀對(duì)待。
其次，城市化造成國土資源安全問題，我認(rèn)為這是一個(gè)偽命題。未來，中國實(shí)現(xiàn)城市化之時(shí)，占地僅為國土面積的1.2％，卻可容納80％的人口和90％以上的GDP產(chǎn)出，城市化用地更加集約。因此，任何限制滿足城市化用地合理需求的措施，都是本末倒置的。
另外，城市化與環(huán)境保護(hù)問題。城市人口聚集造成更多排放，超過凈化能力，就會(huì)造成污染。但城市有更高的要素配置效率，依托于城市的環(huán)境規(guī)模治理，更集約、更規(guī)模化、更可持續(xù)。
還有，城市化與鄉(xiāng)村發(fā)展問題。我認(rèn)為，農(nóng)民數(shù)量龐大是中國三農(nóng)問題的核心，比如一個(gè)國家有100萬人，如果90萬人都在種地，這個(gè)國家永遠(yuǎn)無法富裕和發(fā)展，我們國家正是這樣走過來的。因此，解決中國農(nóng)村的根本問題就要利用城市化的途徑減少農(nóng)民人數(shù)。城鄉(xiāng)一體化的概念，大家都沒有意見，而有關(guān)城鄉(xiāng)土地的二元體制的話題，談得很少，這非常令人遺憾。類似概念還有“以城帶鄉(xiāng)”、“以工補(bǔ)農(nóng)”。“以城帶鄉(xiāng)”的前提是城市的強(qiáng)大和城市的率先發(fā)展。狗拉車是永遠(yuǎn)拉不起來的，因?yàn)閯?dòng)力不足。所以“城鄉(xiāng)同步發(fā)展”之類的口號(hào)在邏輯上是錯(cuò)的。解決中國城市二元體制問題，要從最高層面和根本上思考問題，一些看似具有一定高度性和道德性的簡單應(yīng)付辦法，對(duì)中國城市化問題的解決沒有益處。
