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2024年11月20日
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戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高
“戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度。”在十八屆五中全會上，習(xí)近平總書記對“十三五”《建議》“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高”的目標(biāo)做出說明。習(xí)近平指出，按照常住人口計算，目前我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口已達(dá)7.5億，“問題是這7.5億人口中包括2.5億以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮(zhèn)還不能平等享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)，帶來一些復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會問題”。
戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間相差約2.5億人，這一數(shù)據(jù)最早是由城市化委員會于2012年發(fā)布的。城市化委員會主任、原建設(shè)部總工程師金德鈞對比委員會發(fā)布的《2012年中國城市化率調(diào)查報告》“截止到 2012 年底，我國的戶籍城市化率是35.33% ”，與國家統(tǒng)計局發(fā)布的常住人口城鎮(zhèn)化率為52.57%的數(shù)據(jù)后指出，二者“相差達(dá)17.24個百分點(diǎn)，涉及人口約2.5億人。這些人不全是農(nóng)民工，但是絕大部分是農(nóng)民工。他們雖然生活在城鎮(zhèn)、被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)人口中，然而他們的身份認(rèn)證和社會保障等都是游離在城市之外的。”金德鈞認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民工平等的市民身份、尊重他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展做出的貢獻(xiàn)，“將這些在城市有穩(wěn)定就業(yè)和居住的外來人口逐步登記為城市的居民戶口，使他們平等地享受就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房等基本的公眾服務(wù)”，“只有認(rèn)真地解決了這2億多進(jìn)城農(nóng)民工的市民化，才算得上真正實(shí)現(xiàn)了人的城市化，也才能真正提高我們國家城市化的質(zhì)量”。
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》早已提出，到2020年，中國“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”——這一目的與《建議》“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高，是要加快落實(shí)中央確定的使1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)”正相吻合；而1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，正是《建議》“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，“深化戶籍制度改革”的重要內(nèi)容：“促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)”。
國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任王一鳴對此做出分析：“‘十三五’是一個新階段的開始，隨著農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移規(guī)模的縮減，大量吸納轉(zhuǎn)移人口的壓力可能會減輕”，同時“滿足人的高質(zhì)量城市生活的需求”、“滿足人們進(jìn)入城鎮(zhèn)后更高的生活質(zhì)量”等方面的要求會提高，因此未來5年有一個很重要的任務(wù)就是“向以人為核心的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型”，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“能夠進(jìn)入城市的生活體系”，“享受與城市居民的同等待遇”。
正如王一鳴所說，“實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，完成身份轉(zhuǎn)變”這一目標(biāo)的意義遠(yuǎn)不止數(shù)字增長這么簡單。有評論人員表示，過去10年我國的城鎮(zhèn)化率主要靠農(nóng)民工支撐，隨著勞動年齡人口轉(zhuǎn)為負(fù)增長、人口紅利消失，我國城鎮(zhèn)化增速有減緩趨勢，城鎮(zhèn)化步伐應(yīng)該由注重數(shù)量增長轉(zhuǎn)向重視質(zhì)量提高，“1億人落戶城鎮(zhèn)”對穩(wěn)定勞動力供給和培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人隊伍都有重要意義。更有評論稱，長期以來戶籍對人力資源流動的限制、農(nóng)民工落戶的實(shí)質(zhì)性困難，在很大程度降低了中國勞動要素的分配效率和經(jīng)濟(jì)增長效率，同時也增加了社會的不穩(wěn)定因素，此次《建議》明確提出“加快提高城鎮(zhèn)化率，相信會在很大程度上緩解戶籍制度帶來的各種問題”。
發(fā)揮城市群輻射帶動作用
從“十一五”規(guī)劃“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”、“十二五”規(guī)劃構(gòu)建“二橫三縱”城市群格局，到“十三五”《建議》提出的“優(yōu)化發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群”，發(fā)揮城市群的作用始終在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中占據(jù)著較大的比重。對此，“十三五”國家發(fā)展規(guī)劃專家委員會成員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾認(rèn)為，未來5年“城鎮(zhèn)化將以城市群模式帶動中小城市發(fā)展推進(jìn)”，“真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化”。
城市群將成為“十三五”時期的區(qū)域發(fā)展主推手。中科院地理資源所區(qū)域與城市規(guī)劃研究中心主任方創(chuàng)琳表示，伴隨中國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，“城市群地區(qū)已經(jīng)成為今天和今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，也是我國生產(chǎn)力布局的增長極點(diǎn)和核心支點(diǎn)，具有將各種生產(chǎn)要素流動匯聚與擴(kuò)散的功能”，“若干重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)即是重點(diǎn)城市群地區(qū)”。對于未來城市群建設(shè)的重點(diǎn)，方創(chuàng)琳認(rèn)為，應(yīng)著重推進(jìn)“六大一體化，即區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、區(qū)域性市場建設(shè)一體化（打破過去的市場分割，實(shí)現(xiàn)市場要素自由流動）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)一體化，以及社會發(fā)展與社會保障體系建設(shè)的一體化”。
構(gòu)建城市群一體化格局將如何輻射帶動周邊區(qū)域的發(fā)展？中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中南大學(xué)地方治理研究院執(zhí)行院長許源源分析稱，在我國未來5年的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中，“一帶一路建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶將會涵蓋我國幾乎所有的區(qū)域”。他以長江中游城市群為例指出，長江中游城市群的主要優(yōu)勢在于其區(qū)位，“它是聯(lián)結(jié)東西、溝通南北的未來核心區(qū)域”，“長江中游城市群以武漢為核心，環(huán)長株潭城市群是其中的一個重要發(fā)展極”，“環(huán)長株潭城市群要通過制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新與文化創(chuàng)新，將機(jī)械制造等第二產(chǎn)業(yè)、傳媒服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢進(jìn)一步發(fā)揮出來，引領(lǐng)中游城市群甚至全國，帶領(lǐng)中游城市群走出國門”。
《建議》中雖只提及京津冀、長三角、珠三角、東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原8大城市群，然而在具體實(shí)施過程中，需要引導(dǎo)建設(shè)的城市群并不局限于此8個。城市化委員會委員、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長肖金成表示，“規(guī)劃并未點(diǎn)出，但外界較為認(rèn)同，也是需要引導(dǎo)建設(shè)的”是包括遼中南、山東半島、海峽西岸、關(guān)中等在內(nèi)的20個城市群。關(guān)于城市群規(guī)劃的進(jìn)展，方創(chuàng)琳透露，如今“哈長、成渝、海峽西岸3個跨省城市群規(guī)劃正在加緊編制中，今年年底前有望陸續(xù)推出”。
