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2024年11月20日
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重慶市發(fā)改委副主任徐強
從今年開始，按中央經(jīng)濟工作會議和今年年初人代會上胡錦濤總書記和溫家寶總理對放開中小城市的戶籍準入，解決以符合條件的農(nóng)民工和新生代為重點的戶籍制度改革的相關情況。目前我國常住人口城市化率達到了46.6%，今天看到白皮書上的戶籍人口城市化率是33%多一點，戶籍的城市化率遠遠低于常住人口的城市化率。以重慶為例，我們目前的戶籍人口城市化率比常住人口城市化率低26個百分點，按重慶人口計算是要相差600、700萬人，剛好是去年年末統(tǒng)計的重慶在外打工的815萬人，有400萬在重慶市以外打工，其中有400萬在重慶市范圍內(nèi)打工，這部分農(nóng)民工群體是游離在城鄉(xiāng)之間的半城市化人群。
為什么要從關注民生的角度推進城鎮(zhèn)化？重慶市委在剛剛結束的三屆八次全會上明確提出當前重要的十大民生問題，其中一個很重要的是目前已經(jīng)在城市穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定生活的農(nóng)民工戶口問題。通過我們的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，在區(qū)縣打工三年以上的農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工，除了生活沒有穩(wěn)定外，在社會福利保障制度上也有很大的缺陷。目前農(nóng)民工的社會保障，養(yǎng)老保險，企業(yè)只繳納12%的養(yǎng)老保險；如果城鎮(zhèn)職工在同一個企業(yè)，同一個崗位，養(yǎng)老保險就是20%；兩者差了8個百分點；另外是醫(yī)療保障上面也少7個百分點。這意味著城鄉(xiāng)之間的身份差異，直接導致在企業(yè)打工的農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工的社會福利差了十幾個百分點。我們用一個比較痛苦的事來說，即使出了車禍，農(nóng)民工和市民的賠償損失也有很大的差異。這樣我們認為解決城市化問題過程中，我們從社會發(fā)展的情況上講是推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，從執(zhí)政黨，從政府的角度上講是真正的解決民生問題。
重慶在7月份推出了重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革。戶口簿不光是身份的確定，更重要的是我們從1958年以后，很多的社會福利制度是和戶口關聯(lián)在一起的，如果不解決好與戶籍配套的社會保障制度，就無法實現(xiàn)真正的社會公平。我們重慶在戶籍制度改革的過程中始終堅持這樣幾個核心理念。
第一是以人為本，我們把解決農(nóng)民工問題作為民生事項來關注，并設計了相關的政策，我們出臺了“1+3”政策體系，包括一個意見，三個配套文件，涉及戶口遷移，土地處置和社會保障三個方面，現(xiàn)在我們正陸續(xù)完善更多配套文件。
第二是自愿有償，真正將選擇權交給農(nóng)民。社會公平，我們認為不是結果的公平，而是一種機會的平等。農(nóng)民工進城務工以后，他是不是轉(zhuǎn)為市民，是自愿的。
第三是在農(nóng)民自愿的基礎上，重慶探索了一個保障農(nóng)民合法權利的機制。我們一直說農(nóng)民承包地的經(jīng)營權、宅基地的使用權是農(nóng)民的合法性權利，但是沒有文件說明這些財產(chǎn)怎么賠償。我們建立了農(nóng)村資源退出的補償機制，從更大意義上保障農(nóng)民的利益。歸納起來，重慶讓符合條件的農(nóng)民工進城，讓農(nóng)民帶著尊嚴，讓農(nóng)民沒有顧慮，讓農(nóng)民帶著財富進城，享受城市和政府應給他們的福利待遇。
我們在工作中有個“三分”思路。第一是分階段實施，今明兩年要解決300多萬的存量農(nóng)民工和新生代，到2020年重慶就可以新增1千萬城市居民。第二是分群體實施，一類是農(nóng)民工與新生代占了90%左右，240多萬人，包括在城市打工五年以上、區(qū)縣城打工三年的農(nóng)民工，還包括農(nóng)村籍的學生和退役士兵。另一類是遺留問題，農(nóng)民失去土地但沒有轉(zhuǎn)“非”的問題，包括農(nóng)村集中供養(yǎng)的五保戶。第三是分區(qū)域布局，我們也擔心城市人口過度集中，所以設置了三級城鎮(zhèn)準入體系，重慶有1000平方公里1千萬人的主城區(qū)，還有六個區(qū)域性中心城市和近百個中心城市，包括縣城和大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們通過制度設計，讓這些人口在各級城鎮(zhèn)體系分布合理。通過這些措施，我們想在2020年的時候重慶市的城市人口占全市人口70%以上，現(xiàn)在我們的城市人口是900多萬，到時候是1900萬到2000萬，是70%的城市化水平。
為此，我們制定了三方面的政策。第一是允許農(nóng)民保留宅基地，愿意退出來就自愿退。轉(zhuǎn)戶的居民有三項保留，保留與土地相關的退地前各種權利，第二是由于林地的確權辦證結束，農(nóng)民可以保留林地使用權，今年年底之前對農(nóng)房和承包地的頒證也全面結束。第三是保留原戶籍地的計劃生育的政策五年時間，這也是允許農(nóng)民居民享受的權利。五項納入，我們設定了一個對農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療、社保、住房、讀書這樣一系列的配套政策，解決進城農(nóng)民工的同等待遇問題。
在這里給大家報告一個數(shù)據(jù)，我們從今年7月28日部署之后，8月15日全市全面啟動戶籍改革，到昨天下午（12月19日）共轉(zhuǎn)了114萬多人，分布在三級城鎮(zhèn)體系的結構是2、3、5，主城區(qū)落戶的大概占20%，區(qū)縣落戶的占30%，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶的占50%。從年齡結構上看，女的18歲到55歲的、男的18歲到60歲的共占了60%，以農(nóng)民工和新生代為主體，這些政策從目前的效果看，都得到了全面落實，我們認為現(xiàn)在的結果也符合改革預期的制度設計。
第二個情況是重慶對農(nóng)民的補償問題打造了一個地票，達到城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村，我們說的建立土地退出補償機制的時候，就把土地的地票收入退給農(nóng)民，農(nóng)民退出土地可以獲得相應的補償，這都是農(nóng)民自愿選擇，政府開價，農(nóng)民接受就退，不接受就留著。
點評專家 曹遠征:中銀國際控股有限公司首席經(jīng)濟學家、經(jīng)濟學博士
重慶的經(jīng)驗給大家提供了很多新鮮的思考。總的來說有這樣有三條：第一，我們理解的城市是什么。城市的發(fā)展是工業(yè)發(fā)展的必然現(xiàn)象，城市是工業(yè)的聚集地，因此就業(yè)是第一位的，以就業(yè)為導向創(chuàng)造城市，這是重慶經(jīng)驗最核心的。
第二、中國發(fā)展過程中工業(yè)化跟不上城市化，這中間一個突出的現(xiàn)象就是半城市化，那就是農(nóng)民工的問題，農(nóng)民工在城市工作但沒有城市身份，從而造成收入的差距和歧視，解決這個問題勢在必行，而重慶的戶籍制度改革恰恰創(chuàng)造了這么一個經(jīng)驗，如何把農(nóng)民的身份市民化的過程。剛才徐主任說重慶114萬人在短短三個月中轉(zhuǎn)換成了市民，看來農(nóng)民還是有強烈的愿望轉(zhuǎn)成市民，過去我們還曾經(jīng)擔心農(nóng)會不會不愿轉(zhuǎn)成市民民。
第三、重慶經(jīng)驗很重要的一條在城市化過程中間，在中國這個地方，尤其是重慶3200萬人口，是中國的典型，一方面是比較大的城市，第二方面是川東地區(qū)既是最富的，又是最貧困的區(qū)域，重慶人多地少，城市化壓力最大，各級政府都一樣，中國的城市發(fā)展要靠財政，過去政府通過賣地來推進城市化，但現(xiàn)在好像走不下去了，重慶創(chuàng)造的地票是使各方利益同時得到滿足。這種是能兼顧各方面的利益，同時又能把矛盾減少到最少的辦法。這樣一種交易方式其實是開辟了最佳利用土地的新的方式，這是重慶經(jīng)驗的貢獻。
