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2024年11月18日
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報(bào)告人：劉睿文 北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心博士
2012年以來(lái)，市農(nóng)經(jīng)辦（農(nóng)研中心）開(kāi)始了土地信托相關(guān)試點(diǎn)工作，先后在門(mén)頭溝、懷柔、平谷等多個(gè)區(qū)縣開(kāi)展了探索，推動(dòng)了“富民”系列拆遷資金信托產(chǎn)品，取得了一定的成績(jī)。經(jīng)過(guò)兩年多的努力，2014年2月27日，北京乃至華北地區(qū)首單土地信托“金色田野2014008號(hào)”正式落地，北京國(guó)際信托有限公司與密云縣穆家峪鎮(zhèn)水漳村簽署協(xié)議，將水漳村1680余畝土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給北京國(guó)際信托有限公司經(jīng)營(yíng)。此次簽約不僅標(biāo)志著北京乃至華北地區(qū)首個(gè)土地信托項(xiàng)目正式落地，也標(biāo)志著北京農(nóng)村金融創(chuàng)新進(jìn)入了全新的階段。
一、困境：土地經(jīng)營(yíng)困難制約村莊發(fā)展和農(nóng)民增收
水漳村位于北京市密云縣穆家峪鎮(zhèn)，全村有1680余畝農(nóng)用地，全部由本村圣水櫻桃專業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)，種植草莓、櫻桃、葡萄和藍(lán)莓等高附加值水果。由于前幾年在大棚、基礎(chǔ)道路、苗木以及引進(jìn)技術(shù)、人工等方面的資金投入量較大，加之水果還沒(méi)有產(chǎn)出，所以合作社擴(kuò)大再生產(chǎn)資金嚴(yán)重不足，經(jīng)營(yíng)困難。
土地經(jīng)營(yíng)的困境影響到村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，村集體分紅缺乏收入支撐，近幾年甚至不得不借錢(qián)分紅。而村民除獲得每畝1000元的流轉(zhuǎn)費(fèi)外，僅能夠在年終得到一些實(shí)物分紅，大部分農(nóng)民靠進(jìn)城或到周邊村鎮(zhèn)打工養(yǎng)家糊口。
二、破題：開(kāi)展土地信托
水漳村將現(xiàn)有的1680余畝土地通過(guò)組建土地股份合作社的方式集中起來(lái)，統(tǒng)一委托給信托公司，由信托公司將土地交給圣水櫻桃專業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)，信托公司除支付相應(yīng)的1000元每畝的流轉(zhuǎn)費(fèi)外，還將為水漳村下屬經(jīng)營(yíng)主體圣水櫻桃專業(yè)合作社提供約1800萬(wàn)元信托資金額度，用以支持其擴(kuò)大生產(chǎn)、改善經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)全面盈利。待其實(shí)現(xiàn)盈利后，按照合同約定比例，向信托公司定期支付超額收益，超額收益按照1:3:6的比例向信托公司、土地股份合作社和農(nóng)民股東分配。此外，北京信托特別與北京華聯(lián)集團(tuán)合作，將圣水櫻桃合作社的農(nóng)產(chǎn)品直接對(duì)接華聯(lián)集團(tuán)旗下的超市，以保證圣水櫻桃合作社農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道暢通。
水漳村土地信托的基本特點(diǎn)有以下幾個(gè)：
一是守住了四條底線
即水漳村在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，堅(jiān)持土地的集體所有制不變、堅(jiān)持土地的用途不變、堅(jiān)持保障農(nóng)民土地權(quán)益、堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)利用依法合規(guī)，守住了基本的底線。
二是通過(guò)土地股份合作的方式盤(pán)活土地資源
即由農(nóng)民自愿組建土地股份合作社將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來(lái)，由土地股份合作社作為委托人，將土地集中委托給專業(yè)信托公司。
三是委托專業(yè)的信托公司開(kāi)展土地市場(chǎng)化運(yùn)作
即由信托公司憑借市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)運(yùn)作和資源配置能力，以及在風(fēng)險(xiǎn)控制方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)所委托的土地進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。
四是由農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)
即由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)成立的農(nóng)民專業(yè)合作社—圣水櫻桃專業(yè)合作社作為土地的接轉(zhuǎn)方，負(fù)責(zé)具體經(jīng)營(yíng)。
五是農(nóng)擔(dān)公司負(fù)責(zé)擔(dān)保
本次土地信托所配套的1800萬(wàn)元資金信托采用市場(chǎng)化的方式，由市農(nóng)擔(dān)公司出面為資金信托擔(dān)保，避免增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)擔(dān)保負(fù)擔(dān)。
六是是收益分配科學(xué)規(guī)范
合作社土地經(jīng)營(yíng)收益扣除生產(chǎn)成本后，分為三大部分，一是需每年固定支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)約170萬(wàn)元，二是按照信托合同約定定期支付信托資金利息，三是除此之外的凈利潤(rùn)按照1:3:6的比例在信托公司、土地股份合作社和圣水櫻桃合作社之間分配。
三、意義：新的模式、新的路徑、新的思路
此次土地信托作為北京市首單土地信托，首次把土地信托這種新的土地流轉(zhuǎn)模式引入京郊大地，豐富了首都土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)的方式和途徑，具有突出的意義：
1、為盤(pán)活農(nóng)村土地資源探索一種新的模式
土地信托流轉(zhuǎn)作為一種新的土地流轉(zhuǎn)模式，通過(guò)土地股份制改革理清內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系，借助信托機(jī)制實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)以及收益權(quán)的分離，全面放活了經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)依托信托公司的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展更加高效的市場(chǎng)運(yùn)作、有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，有助于更加有效地盤(pán)活農(nóng)村土地資源。
2、為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供新的融資渠道
過(guò)去農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)要進(jìn)行融資，要么通過(guò)農(nóng)信以及銀行的小額貸款，要么通過(guò)農(nóng)業(yè)擔(dān)保抵押公司，要么就走農(nóng)民互助金融或者民間借貸，這些渠道要么對(duì)于擔(dān)保物以及經(jīng)營(yíng)者本人的要求非常苛刻，要么資金量有限或者風(fēng)險(xiǎn)很大。引入土地信托模式后，借助信托公司平臺(tái)，可以為相應(yīng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目對(duì)接資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，從而為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供了新的融資渠道選擇。
3、為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益提供了新的方式
土地信托以建立委托代理法律關(guān)系為核心，作為被委托方的信托公司有義務(wù)全力維護(hù)作為委托人的農(nóng)民的土地權(quán)益。借助信托公司在開(kāi)展市場(chǎng)運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)防范、信息獲取乃至法律維權(quán)等方面的能力優(yōu)勢(shì)，有助于更好地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益。
4、為城鄉(xiāng)資源要素市場(chǎng)對(duì)接提供新的途徑
基于二元體制束縛，當(dāng)前城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)的對(duì)接還不是很順暢，土地信托模式借助信托公司這個(gè)中間人，一方面利用信托機(jī)制將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有效組織起來(lái)；另一方面依托信托公司作為金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源與城市資金、銷售渠道、管理、技術(shù)、信息、服務(wù)等要素的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)的有效聯(lián)通。
5、為農(nóng)村金融創(chuàng)新提供了新的思路
當(dāng)前農(nóng)村金融的主導(dǎo)形式依然是農(nóng)村小額信貸、擔(dān)保抵押等傳統(tǒng)內(nèi)容，不僅服務(wù)面窄，而且還面臨傳統(tǒng)商業(yè)金融與農(nóng)村制度現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)重沖突。土地信托利用相對(duì)靈活的信托機(jī)制，通過(guò)建立委托代理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)土地“三權(quán)分離”的方式，將金融體制機(jī)制創(chuàng)新與農(nóng)村土地制度現(xiàn)實(shí)很好地結(jié)合起來(lái)，為開(kāi)展相關(guān)創(chuàng)新工作提供了新的思路。
四、回應(yīng)質(zhì)疑：用事實(shí)說(shuō)話
隨著近一段時(shí)間以來(lái)土地信托在各地的實(shí)踐，社會(huì)上一些人基于對(duì)信托的誤解，紛紛對(duì)土地信托提出質(zhì)疑和擔(dān)心，認(rèn)為這樣會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本盤(pán)剝農(nóng)民、土地變性、違規(guī)建設(shè)以及農(nóng)民利益被侵害等問(wèn)題，此次水漳土地信托的實(shí)施，有效防止了上述問(wèn)題的出現(xiàn)，做到了土地不變性、不改變用途的同時(shí)充分維護(hù)和實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的利益，用事實(shí)回應(yīng)了上述質(zhì)疑：
一是合作社得到了急需的發(fā)展資金等要素資源，土地資源被有效盤(pán)活
通過(guò)開(kāi)展土地信托，水漳村圣水櫻桃合作社得到了1800萬(wàn)元的資金，可以用于開(kāi)展其急需的苗木和技術(shù)引進(jìn)、設(shè)施更新、市場(chǎng)營(yíng)銷等，從而突破了資金瓶頸，有望順利步入發(fā)展正軌。以合作社發(fā)展步入正軌為契機(jī)，水漳村土地經(jīng)營(yíng)狀況轉(zhuǎn)好，同時(shí)借助信托公司的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了水漳村1680畝土地與城市資本要素市場(chǎng)的有效對(duì)接，其土地資源的市場(chǎng)價(jià)值得以有效發(fā)現(xiàn)。
二是土地始終在農(nóng)民手中，并且所有土地都用來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)
在信托模式下，雖然經(jīng)過(guò)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一系列流轉(zhuǎn)，但可以肯定的是，所有流轉(zhuǎn)的土地其集體所有的性質(zhì)始終沒(méi)有改變，水漳村農(nóng)民依然掌握上述土地的所有權(quán)。土地信托合同到期后，信托公司有義務(wù)將所有土地返還給土地股份合作社。此外，水漳村土地信托在合同議定階段就明確強(qiáng)調(diào)土地的農(nóng)業(yè)用途不得改變，這也體現(xiàn)在信托合同中。從實(shí)踐情況看，水漳村所有1680畝信托土地全部用來(lái)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，沒(méi)有進(jìn)行任何一項(xiàng)違規(guī)建設(shè)，更沒(méi)有進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的計(jì)劃。
三是農(nóng)民擁有絕對(duì)的主導(dǎo)地位，成為最大受益主體
由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)成立的土地股份合作社和農(nóng)民專業(yè)合作社分別作為土地的委托方和經(jīng)營(yíng)方，使農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營(yíng)、收益分配等全過(guò)程擁有充分的話語(yǔ)權(quán)，確保農(nóng)民成為絕對(duì)的權(quán)力主體和最大的受益主體。從分配方案看，農(nóng)民除獲得每畝1000元的流轉(zhuǎn)費(fèi)外，還將獲得土地經(jīng)營(yíng)上繳浮動(dòng)收益的60%作為分紅，而土地股份合作社也將獲得30%的上繳浮動(dòng)收益，這部分收益未來(lái)也主要向村民進(jìn)行分紅。此外，參加專業(yè)合作社的農(nóng)戶還可以獲得工資收入和合作社分紅。農(nóng)民成為名符其實(shí)的最大受益者。
四是風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體是信托公司
按照信托制度和水漳信托合同，信托公司對(duì)于農(nóng)民的土地收益有剛性兌付的義務(wù)，并且對(duì)于因其原因造成的損失有賠償?shù)牧x務(wù)，即如果圣水櫻桃合作社無(wú)法按合同支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，則信托公司有義務(wù)代其向農(nóng)民墊付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，而如果由于信托公司原因造成土地財(cái)產(chǎn)損失，信托公司還要以自己的財(cái)產(chǎn)向農(nóng)民賠償。實(shí)際上，信托公司成為了整個(gè)土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體。
五是市場(chǎng)要素的主流向是從城市到農(nóng)村
從市場(chǎng)要素的流向來(lái)看，水漳土地信托改變了傳統(tǒng)城市資本投資農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)中“造血少，抽血多”的不合理現(xiàn)象，由信托公司依托金融市場(chǎng)對(duì)接城市要素市場(chǎng)，將城市中的資金、技術(shù)、管理、服務(wù)、信息乃至人員等要素引入到水漳村村的土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，帶動(dòng)了全村整體發(fā)展和農(nóng)民增收致富。從整體看，城市是市場(chǎng)要素的流出方，而農(nóng)村顯然是市場(chǎng)要素的流入方。
五、啟示：土地信托到底解決了哪些實(shí)際問(wèn)題
通過(guò)開(kāi)展土地信托，可以解決當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的很多實(shí)際問(wèn)題：
一是解決了土地流轉(zhuǎn)中兼顧效率與公平的問(wèn)題
以前農(nóng)地流轉(zhuǎn)要么由農(nóng)民分散流轉(zhuǎn)，要么由村集體或者政府主導(dǎo)集中流轉(zhuǎn)。前者往往導(dǎo)致流轉(zhuǎn)效率低、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，且農(nóng)民無(wú)法充分維護(hù)自己的權(quán)利；而后者雖然提高土地流轉(zhuǎn)效率、降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，卻往往無(wú)法充分尊重農(nóng)民的意愿。通過(guò)引入信托公司這個(gè)中間人，利用市場(chǎng)的方式集中流轉(zhuǎn)土地，既解決了農(nóng)民談判能力不足的問(wèn)題，又避免了政府、集體集中流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵害，用市場(chǎng)的方式很好地解決了效率與公平的矛盾。
二是解決了土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題
信托的一大優(yōu)勢(shì)就是擅長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理，一方面，信托公司憑借在風(fēng)險(xiǎn)管控方面的成熟機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的有效度量、有效評(píng)估、有效應(yīng)對(duì)和有效防范，最大限度地降低了土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，根據(jù)信托制度對(duì)于委托人財(cái)產(chǎn)保護(hù)的機(jī)制，信托公司對(duì)于農(nóng)民的土地收益有剛性兌付的義務(wù)，并且對(duì)于因其原因造成的損失有賠償?shù)牧x務(wù)，即如果圣水櫻桃合作社無(wú)法按合同支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，則信托公司有義務(wù)代其向農(nóng)民墊付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，而如果由于信托公司原因造成土地財(cái)產(chǎn)損失，信托公司還要以自己的財(cái)產(chǎn)向農(nóng)民賠償，這種機(jī)制可以進(jìn)一步降低土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)。
三是農(nóng)民主導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)，回答了誰(shuí)來(lái)種地的問(wèn)題
水漳村土地信托流轉(zhuǎn)采用了“雙合作社”模式，即由土地股份合作社進(jìn)行農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的組織和集中流轉(zhuǎn)，而由農(nóng)民組建的專業(yè)合作社作為土地接轉(zhuǎn)方。這種模式不同于過(guò)去向大企業(yè)和社會(huì)資本流轉(zhuǎn)的模式，確保了農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的主導(dǎo)權(quán)，進(jìn)而保證了農(nóng)民在土地收益分配過(guò)程中的主導(dǎo)權(quán)，不僅避免了大企業(yè)、社會(huì)資本對(duì)農(nóng)民利益的盤(pán)剝，還為農(nóng)民就業(yè)增收提供了途徑，確保了“農(nóng)民土地農(nóng)民種”，很好地回答了“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題。
四是解決了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的資金瓶頸問(wèn)題
作為土地經(jīng)營(yíng)主體的圣水櫻桃專業(yè)合作社當(dāng)前正處于發(fā)展的瓶頸期，需要進(jìn)行包括經(jīng)營(yíng)管理和基礎(chǔ)設(shè)施等在內(nèi)的全面的軟硬件升級(jí)，而其面臨的最大障礙就是資金不足。有鑒于此，水漳村土地信托流轉(zhuǎn)除了土地信托之外，還專門(mén)針對(duì)接轉(zhuǎn)方的土地經(jīng)營(yíng)設(shè)立了一個(gè)資金信托，為圣水櫻桃專業(yè)合作社提供1800萬(wàn)元資金，用以支持其擴(kuò)大生產(chǎn)、完善設(shè)施、改善經(jīng)營(yíng)管理，從而解決了其升級(jí)轉(zhuǎn)型的資金瓶頸問(wèn)題，使其能夠順利實(shí)現(xiàn)企業(yè)蛻變，走向發(fā)展的正軌。
五是推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的同時(shí)確保了土地承包關(guān)系的穩(wěn)定
中央近期針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)民的收益權(quán)。土地信托流轉(zhuǎn)通過(guò)組建土地股份合作社理清內(nèi)部產(chǎn)權(quán)，并借助信托權(quán)能分離機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了土地的集體所有權(quán)、農(nóng)民承包權(quán)和收益權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，在確保土地集體所有制不變，承包關(guān)系不變并且保障農(nóng)民收益權(quán)的前提下，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)權(quán)力完全放活。在推動(dòng)農(nóng)村入市，充分發(fā)掘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值的同時(shí)，確保了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的穩(wěn)定，有效維護(hù)了基本經(jīng)營(yíng)制度。
六是用市場(chǎng)的方式落實(shí)土地利用規(guī)劃，解決了農(nóng)地農(nóng)用的問(wèn)題
信托具有突出的規(guī)范性優(yōu)勢(shì)，在信托實(shí)施過(guò)程中，信托公司不僅要遵守信托文件約定的各項(xiàng)職責(zé)義務(wù)，還必須遵循信托法律規(guī)定的信托公司的各項(xiàng)職責(zé)與義務(wù)，這不僅有利于利用外部機(jī)制監(jiān)管信托公司的運(yùn)作，也有利于通過(guò)信托機(jī)制帶動(dòng)提高土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)范性。借助金融監(jiān)督機(jī)制確保農(nóng)地利用依法合規(guī)，確保農(nóng)地農(nóng)用，可以有效防止當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)后的“非農(nóng)化”和“非糧化”傾向。從水漳村的實(shí)踐情況看，所有的流轉(zhuǎn)土地都被用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)，并沒(méi)有開(kāi)展非農(nóng)經(jīng)營(yíng)，更沒(méi)有進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。
七是建立科學(xué)的利益分配機(jī)制，解決了市場(chǎng)化過(guò)程中農(nóng)民利益最大化的問(wèn)題
水漳村模式通過(guò)科學(xué)設(shè)計(jì)土地信托收益分配機(jī)制，確保了農(nóng)民成為最大受益者。按照本次土地信托方案，水漳村村民可以從土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)中獲得兩筆收入，一是每畝1000元的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，二是土地經(jīng)營(yíng)的超額收益；而作為土地接轉(zhuǎn)方的圣水櫻桃專業(yè)合作社，其社員除了獲得上述兩筆收入外，還可以獲得合作社工資收入。相對(duì)而言，信托公司只獲得較少的管理服務(wù)費(fèi)，而村委會(huì)、政府則不獲得收益，農(nóng)民實(shí)實(shí)在在地成為整個(gè)土地信托流轉(zhuǎn)過(guò)程中的最大受益者。
通過(guò)土地信托的開(kāi)展，在確保土地不變性和農(nóng)地農(nóng)用的前提下，不僅使水漳村圣水櫻桃合作社得到了急需的企業(yè)發(fā)展資金，也帶動(dòng)了農(nóng)民增收、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降低了土地經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，盤(pán)活了土地資源，同時(shí)還確保了農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)中的主導(dǎo)權(quán)，充分維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益。
