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2024年11月19日
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在近日于上海舉行的“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展高層論壇上，國家發(fā)改委秘書長楊偉民表示，當(dāng)前國內(nèi)土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度約快1倍。這一反常現(xiàn)象引發(fā)人們對當(dāng)前城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性的質(zhì)疑。
城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)是本世紀(jì)初中國確定的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。它與重工化和現(xiàn)代化等一起承載了促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重要使命。同時(shí)城鎮(zhèn)化伴隨著農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)，因此城鎮(zhèn)化被釋義為解決“三農(nóng)”問題的主要推手——通過系統(tǒng)性和有組織地削減農(nóng)業(yè)戶口，以尋求三農(nóng)問題的自然解決；而農(nóng)民批量化的市民化改造，意味著更多農(nóng)民被納入專業(yè)化的社會(huì)分工體系，農(nóng)民消費(fèi)不再能延續(xù)其自給自足的狀態(tài)，因此主動(dòng)的城鎮(zhèn)化將增加全社會(huì)零售總額，助力經(jīng)濟(jì)增長的消費(fèi)驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)型。
城鎮(zhèn)化蛻變?yōu)閱渭兺恋爻擎?zhèn)化的危險(xiǎn)確實(shí)值得擔(dān)心。然而，人口城鎮(zhèn)化率若等于甚至高于土地城鎮(zhèn)化率，是否足以矯正當(dāng)前城鎮(zhèn)化過度擴(kuò)張問題？一般而言，一地城鎮(zhèn)化的發(fā)展程度是與當(dāng)?shù)貙I(yè)化的社會(huì)分工和勞動(dòng)生產(chǎn)率增長速度相匹配的，缺乏專業(yè)化的社會(huì)分工和持續(xù)的生產(chǎn)率改善，人為制定城鎮(zhèn)化目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本高企。這就不難理解，為何當(dāng)前京滬穗深等致力于城市擴(kuò)容的同時(shí)卻帶來了本地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本的高企和經(jīng)濟(jì)資源的流失，這些城市白領(lǐng)返鄉(xiāng)潮和部分私人部門被迫外遷。
當(dāng)前城鎮(zhèn)化片面表現(xiàn)為土地城鎮(zhèn)化，這種不良的特征本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)效率提升速度無法支撐更多的農(nóng)村人口市民化，歸根結(jié)底是粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式的體現(xiàn)。因此，我們就不難理解：當(dāng)前不論是主張發(fā)展中小城市為主導(dǎo)，還是以重點(diǎn)發(fā)展特大城市為主導(dǎo)，兩條路線都無法有效提高人口城鎮(zhèn)化率之緣由。隨著步入老齡化社會(huì)，許多城市的財(cái)政已經(jīng)在社保等領(lǐng)域面臨壓力，目前許多城市的財(cái)政收入逐漸難以有效維系現(xiàn)有城市的運(yùn)營。當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程在地方政府的實(shí)際運(yùn)作中，蛻變?yōu)橥恋爻擎?zhèn)化而盡量規(guī)避過多人口城鎮(zhèn)化(如當(dāng)前部分城市嚴(yán)格收緊居民入戶標(biāo)準(zhǔn)，北京要求落戶郊區(qū)也需研究生以上學(xué)歷)，就是寄希望于土地城鎮(zhèn)化給地方政府帶來的“額外”土地級差地租收益，為未來高成本的城市運(yùn)營和老齡化積累資源。
以土地城鎮(zhèn)化率為主的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，還必然引發(fā)兩種土地所有制的沖突。表面上看，沖突體現(xiàn)為農(nóng)民集體土地納入城鎮(zhèn)化建設(shè)所帶來的土地級差地租收益的分配矛盾——地方政府與農(nóng)民如何分配級差地租產(chǎn)生矛盾；更深層次的問題則是被城鎮(zhèn)化卷入市民化的農(nóng)民的未來生存權(quán)和發(fā)展權(quán)問題。當(dāng)前加速城鎮(zhèn)化的過程，在某種程度上已裂變成了地方政府獲取龐大資金與農(nóng)民為了生存發(fā)展權(quán)之間的一場非對等博弈。在這場利益沖突式的博弈中，一旦被市民化的農(nóng)民無法獲得足夠的級差地租以保障未來在城市生存和發(fā)展權(quán)利，那么這些因城鎮(zhèn)化而變身為市民的農(nóng)民將面臨被邊緣化的危險(xiǎn)。我們認(rèn)為，目前拉丁美洲等諸國盲目追求城鎮(zhèn)化率所帶來的大量城市貧民窟問題，應(yīng)引起有關(guān)部門的重視和反思。
不僅如此，以土地城鎮(zhèn)化為主的資源投入式粗放型城鎮(zhèn)化面臨著兩難沖突。即在生產(chǎn)效率增長有限的情況下，城鎮(zhèn)化加速擴(kuò)張，主要?jiǎng)訖C(jī)是為未來更高的城鎮(zhèn)運(yùn)營成本籌集資金，而這需繼續(xù)加大土地城鎮(zhèn)化以獲取新的“額外”級差地租，但這種循環(huán)卻使城市陷入越來越大與運(yùn)營成本越來越高的兩難之中。
具體而言，城鎮(zhèn)化派生出的巨大基建投資必然使更多的經(jīng)濟(jì)金融資源重資產(chǎn)化，而真正能提高生產(chǎn)效率的生產(chǎn)、服務(wù)性私人經(jīng)濟(jì)部門，卻因經(jīng)濟(jì)金融資源過度向政府主導(dǎo)的基建領(lǐng)域配置而面臨資源被擠占之隱患，從而使諸多與居民日常生活相關(guān)的商品和服務(wù)面臨供給沖擊，并最終以通脹加以反映。
目前城鎮(zhèn)化擴(kuò)張所帶來的基建投資和重化工業(yè)投資擴(kuò)展為主的產(chǎn)業(yè)升級，都屬于投資回報(bào)期較長、且依賴國際技術(shù)外溢(依賴FDI)。這種粗放型的城鎮(zhèn)化和重化工業(yè)化投資模式，更多是以重資產(chǎn)的形式沉淀了國內(nèi)儲(chǔ)蓄，其所帶來的是GDP的增長，而非經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，這種以要素投入為主導(dǎo)的粗放式投資增長模式若無法及時(shí)矯正，很容易把中國經(jīng)濟(jì)拖入滯脹風(fēng)險(xiǎn)之中。
由此可見，我們認(rèn)為城鎮(zhèn)化率既不是單純提高土地的城鎮(zhèn)化率，也不是單純提高人口城鎮(zhèn)化率。有效的城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和市場專業(yè)分工相匹配的，是以當(dāng)?shù)氐娜厣a(chǎn)率的內(nèi)生發(fā)展水平相依托的。否則，過度大興土木的城鎮(zhèn)化，不僅無法助力經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，相反會(huì)導(dǎo)致當(dāng)前粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式固化和強(qiáng)化，乃至使經(jīng)濟(jì)陷入通脹甚至滯脹。因此，要盡量舍棄過度規(guī)劃式的城鎮(zhèn)化，更多地讓城鎮(zhèn)化依據(jù)自身軌跡演進(jìn)，也就是說，搞城鎮(zhèn)化不能拔苗助長。
